Федеральные округа и их правовая природа. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития
Административно-территориальное деление России. Федеральные Округа
Административно-территориальное деление Российской Федерации - важнейшая составляющая территориальной организации страны, на основе которой строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также система общественных объединений. Существующее административно–территориальное устройство России обусловлено обширностью территории нашей страны, разнообразием экономических, географических, демографических, природных и национальных условий каждого субъекта федерации.
Административно-территориальное устройство России, имеющей федеративную форму государственного устройства, является государственно-правововым механизмом, обеспечивающим экономическую, политическую, идеологическую и организаторскую деятельность государства и его субъектов.
Административно-территориальное устройство России в настоящее время различается по типам и уровням:
- федеральные округа
- Субъекты Российской Федерации
- экономические районы
Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В.В. Путина № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В момент их учреждения в 2000 году было создано 7 федеральных округов
Указом президента Д. А. Медведева от 19 января 2010 года из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ и увеличено количество федеральных округов до восьми.
Указом Президента Российской Федерации В. В. Путина от 21 марта 2014 года создан Крымский федеральный округ и включен в состав Российской Федерации/ Он стал девятым федеральным округом России.
Федеральный округ России не является субъектом федерации или какой-либо конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе не обладает никакими конституционными полномочиями - он является представителем Президента и сотрудником администрации Президента.
| Название округа | Административный центр | Кол-во субъектов РФ | Площадь (км 2) | Население (на 01.01.2013) |
| Центральный федеральный округ | Москва | 652,8 | 38 678 913 | |
| Южный федеральный округ | Ростов-на-Дону | 416,84 | 13 910179 | |
| Северо-Западный федеральный округ | Санкт-Петербург | 1 677,9 | 13 717 773 | |
| Дальневосточный федеральный округ | Хабаровск | 6 215,9 | 6 251 496 | |
| Сибирский федеральный округ | Новосибирск | 5 114,8 | 19 278 201 | |
| Уральский федеральный округ | Екатеринбург | 1 788,9 | ||
| Приволжский федеральный округ | Нижний Новгород | 1 038 | 29 772 235 | |
| Северо-Кавказский федеральный округ | Пятигорск | 172,36 | 9 540 758 | |
| Крымский федеральный округ | Симферополь | 27,16 | 2 342 000 |
2.Принципы и методы экономического районирования РФ
Экономический район - это целостная территориальная часть народного хозяйства страны со своей специализацией и особой структурой производства и связей. Применительно к регулируемой экономике данное определение дополняется указанием на такие принципиальные отличия, как целенаправленность развития хозяйства (на основе программ и планов, корректирующих рыночное саморегулирование), его пропорциональность, комплексность и диверсификация, активное и рациональное участие в общественном территориальном разделении труда. Последнее и есть основа формирования всех экономических районов, способствующая массовому и эффективному производству различных товаров и расширению рынка.Основа экономического районирования – территориальное разделение труда на определенном виде товарной продукции, которая определяет экономический профиль территории объективно.
Экономическое районирование – выделение территории с определенным сформированным производством, основанным либо на собственных ресурсах, либо на трудовых навыках населения с учетом исторически сложившимся хозяйственным укладом.
Экономическое районирование - разделение территории страны на экономические районы - служит важным инструментом регулирования территориального развития, используемым в региональном планировании и управлении, в частности, при разработке статистических отчетов и социально-экономических прогнозов, в финансово-бюджетных расчетах, а также при обосновании административно-территориального устройства и т. д.
В зависимости от целей экономического районирования, решаемых им задач различают две его разновидности - районирование интегральное (общехозяйственное) и отраслевое (промышленное, сельскохозяйственное и т. д.). Далее речь пойдет об интегральном экономическом районировании - выделении общеэкономических районов разного уровня (верхнего, среднего, низового), а также экономических зон.
Наша страна располагает богатым научным наследием и практическим опытом экономического районирования. Территориально-экономическое деление России в познавательных целях проводилось задолго до революции. Конструктивные работы в этой области начались с первых советских лет (план ГОЭЛРО и госплановское районирование 20-х годов). Сетка экономических районов совершенствовалась вплоть до 80-х годов.
Следует иметь в виду, что рыночные отношения не вносят коренных изменений в формирование материальной основы территориальных комплексов, территориального разделения общественного труда, а лишь модифицируют его. Поэтому сохраняют свое значение известные в плановой экономике районообразующие факторы и принципы экономического районирования.
Современный период отличается заметным изменением характера прежних районообразующих факторов и появлением новых. Территориальные проблемы постиндустриальной экономики остро встают для районов с суровыми природными условиями, освоение которых приобрело широкий размах. Однако для районирования важен не только учет географических границ эффективного использования новой техники и т. п. Влияние технико-организационного фактора на районообразование и районирование проявляется повсеместно через территориальные формы прогрессивной организации общественного производства его концентрацию, специализацию, комплексность и т. д. Традиционные принципы экономического районирования уточняются на каждом этапе с учетом качественных особенностей развития производительных сил и условий территориального регулирования.
Важным принципом районирования является обеспечение высокого уровня территориальной концентрации производства и его ресурсов. Например, крупные экономические районы должны иметь мощные хозяйственные комплексы и значительные производственные ресурсы.
С этим связано соблюдение научно обоснованного масштаба районирования, что служит гарантией от случайных, произвольных решений и позволяет добиться относительного равенства по районам одного и того же ранга экономических показателей. Тенденции территориальной концентрации под воздействием научно-технического прогресса и долгосрочной устойчивой конъюнктуры рыночного спроса весьма существенно сказываются на формировании экономических районов.
Рост производительности труда и единичной мощности машин и оборудования вместе с увеличением числа агрегатов на предприятиях и расширением количества отраслей и производств в районе приводит к тому, что сравнительно ограниченные территории по производственным ресурсам становятся эквивалентными обширным районам и даже всей стране в прошлом. Например, выпуск промышленной продукции в Западной Сибири к 1980-м годам достиг объема производства в СССР в 1940 г.
При экономическом районировании традиционно исходят из территориальных различий в специализации хозяйства. Состав и границы экономического района должны определяться так, чтобы в нем создавались наилучшие условия для целесообразной производственной специализации и формирования товарных рынков. Считая черную и цветную металлургию основой хозяйственного профиля Урала, при установлении его границ объединили в одном районе все металлургические центры и все рудные ресурсы на данной территории. То же самое - с другими специализирующими отраслями уральской экономики. Это позволяет добиться высокой производительности общественного труда на основе целесообразного межрайонного разделения труда и товарообмена. Причем учитываются перспективы развития.
Решающим фактором дифференциации экономических показателей по территории являются порайонные различия в затратах на выпуск продукции, экономика самого производства в разных районах, которые необходимо выявить при районировании. При этом важным условием региональной специализации на определенных видах товаров служат благоприятные экономические оценки ресурсов многоцелевого назначения - трудовых, топливно-энергетических, земельных, водных. Так, единство Восточной Сибири как экономического района ставится под сомнение значительной дороговизной топлива и электроэнергии в Забайкалье в сравнении с Предбайкальем.
Приобретает новые черты и такой традиционный районообразующий фактор, как территориальная комплексность хозяйства, при которой специализация района сочетается с его разносторонним развитием. С 20-х годов она, как и региональная специализация, стала у нас незыблемым принципом экономического районирования. Территориальный хозяйственный комплекс определенного масштаба и профиля является ядром экономического района. Особенно это выражено в крупном экономическом районе макрорегионе.
В предвоенный период при разработке территориальных планов большое внимание уделялось обеспечению экономических районов собственным топливом, электроэнергией, химическими удобрениями, цементом, товарами народного потребления и т. д. Поэтому в качестве таких самообеспечивающих районов выделялись обширные территории. Например, Центральный район включал и территории нынешних Волго-Вятского и Центрально-черноземного. Однако теперь благодаря техническому прогрессу многие эффективные экономические связи могут охватывать еще более широкие, огромные пространства, нередко распространяясь на всю страну; их надо рассматривать как межрайонные. Доминирующими показателями районной комплексности становятся соответствие хозяйства района его природным и экономическим условиям, рациональное сочетание специализирующих отраслей и производств при их территориальной концентрации, относительное сходство отраслевой структуры входящих в район территорий.
Конечно, внутренние части региональных комплексов должны отличаться не только общностью специализации, но и тесными и устойчивыми производственными (экономическими и технологическими) связями. Однако это не может противоречить эффективному межрайонному разделению труда и формированию зональных рынков. Технический прогресс, концентрация и специализация производства ведут к тому, что все большее районообразующее значение среди условий комплексного развития хозяйства приобретают внутрирайонное кооперирование и комбинирование производства (часто только по промежуточным продуктам). Повышается роль мощных производственных и транспортных узлов, связывающих важнейшие отрасли промышленности, вокруг которых и формируются хозяйственные комплексы районов. Например, на Урале ими являются прежде всего Екатеринбург, Пермь и Челябинск.
Вместе с тем в качестве ядер экономических районов Европейской части страны могут выступать не только крупнейшие индустриальные узлы и городские агломерации (Москва, С.-Петербург, Н. Новгород и др.), но и не столь мощные, однако достаточно крупные промышленные центры и города (Архангельск, Воронеж, Краснодар и др.). Конкретные границы экономического района зачастую тесно связаны с конфигурацией транспортной сети, объединяющей ядра районов с периферией. Размежевание транспортных (грузовых и пассажирских) потоков между соседними крупными хозяйственными центрами определяет границы разных районов.
Непременным требованием районной комплексности стал Учет социального и экономического факторов территориальных особенностей воспроизводства трудовых ресурсов, возможностей повышения жизненного уровня населения, а также охраны природы и совершенствования использования природных ресурсов. Посредством экономического районирования можно улучшить условия для сближения и выравнивания уровней социально-экономического развития различных регионов. Ведь в некоторых районах внутренняя остросоциальная специфика затушевывается общей благоприятной картиной. Так, индексы среднедушевого дохода в отдельных областях одного и того же экономического района различаются весьма существенно.
Только при соблюдении принципов хозяйственной специализации и комплексности района его развитие можно успешно регулировать с использованием программного, балансового, оптимизационного и других методов, формировать его взаимоувязанно, гармонично, успешно решать районно-комплексные проблемы и добиваться высокой социально-экономической результативности.
Районная комплексность , понимаемая как особый вид территориально-производственной интеграции, дополняется мобильной диверсификацией региональных хозяйств, приспособлением их структуры к рыночной конъюнктуре товарного спроса и предложения.
Важное научное и практическое значение при районировании имеет вопрос о дифференциации территориальных образований на экономические и неэкономические, а экономических на районы и зоны. В основе экономических районов находятся региональные хозяйственные комплексы. Но слишком большое дробление или, наоборот, укрупнение экономических районов приводит к размыванию этих комплексов, фактически замещению их другими территориальными формированиями: внизу - первичным социумом (мелкими территориями социального характера), наверху - зональными образованиями (экономического или даже неэкономического свойства). В них уже отсутствуют существенные признаки экономического района, в первую очередь четко выраженные хозяйственная специализация и комплексность.
За последние десятилетия качественный подход к обоснованию экономического районирования, который прежде был единственным, начал дополняться количественным. Правда, и в прошлом применялись картографический, статистический и отчасти балансовый методы, но более точные приемы количественного анализа стали внедряться лишь сравнительно недавно.
Группировка первичных районов (например, областей и т. п.) в более крупные по некоторым существенным признакам сравнительно просто проводится на основе статистических и расчетных (на перспективу) показателей регионального анализа. Для выявления общих черт специализации, а также комплексности областных единиц могут использоваться известные показатели: индекс локализации и общий индекс специализации, коэффициент сходства отраслевой структуры, индекс среднеотраслевой эффективности промышленного производства областных районов и др. Учитываются также экономический потенциал выделенных районов (численность населения, объем промышленного производства и т. п.), оценки на ресурсы многоцелевого характера, межобластной обмен грузов и т. д. При обосновании экономических районов должны рассматриваться различные варианты их состава.
Особенно плодотворно применение в экономическом районировании точного - экономико-математического метода. Эта проблема практически обычно касалась либо исследования отдельных сторон общей теории, либо только районирования каких-то ограниченных территорий. В СОПСе при Госплане СССР была впервые разработана принципиальная экономико-математическая модель всего территориально-экономического деления страны (70-е годы).
Модель основана на выявлении региональной дифференциации затрат общественного труда. Для этого исчислялась система оценок народнохозяйственных (приведенных) затрат в разрезе первичных регионов (областей и т. д.) по 4 ресурсам межотраслевого (многоцелевого) назначения (трудовым, земельным, водным, топливно-энергетическим) и по фактору транспортно-географического положения, отражающих общие условия территориальной специализации. Группировка первичных районов в крупные проводилась по степени общности значений всех пяти факторов совокупности, наименьшего отклонения их значений от средней величины (по минимуму коэффициента вариации). Варианты сетки районов просчитывались на ЭВМ.
Основные принципы районирования:
· Экономический, то есть делается расчет отраслей специализации, определяются производственные, материальные, технологические связи между производствами, экономические (межрайонные) связи.
· Национальный, национальные интересы, жизненный уклад.
· Административный , определяет целостность вхождения административной единицы территории в экономический район.
Принципы были сформулированы в 20-е годы при первом районировании.
В основе экономического района лежит районный хозяйственный комплекс ТПК, который состоит из трех групп: отрасль специализации, вспомогательные отрасли производственного характера, обслуживающие первую группу, дополнительные отрасли социального характера, обслуживающие население.
Главное в районно-хозяйственном комплексе – это тесная взаимосвязь всех видов производств по различным направлениям, что позволяет обеспечить экономику территории необходимыми видами товаров и услуг собственного производства. Таким образом происходит снижение общественных затрат, их экономия в производстве главных видов товарной продукции. Здесь достигается большой вывоз товарной продукции за пределы региона и малый ввоз. В результате торгово-сальдовый баланс территории становится положительным (больше 1).
Определение отраслей специализации идет по индексному методу.
Федера́льный о́круг, Федера́льная террито́рия - административно-территориальная единица прямого подчинения центральным властям государства, не являющаяся субъектом федерации, в некоторых странах-федерациях.
Традиционный федеральный округ не следует путать с федеральными округами Российской Федерации (макрорегионами, объединяющими регионы-субъекты федерации), в названиях которых формально присутствуют те же слова.
Федера́льные округа́ Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года..
Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии своенными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом.
В момент их учреждения в 2000 было создано 7 федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было предшествующее переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года.
По предложению президента Медведева (от июня 2011 года) планируется создание Столичного федерального округа (границей которого предполагается ЦКАД).УЖЕ ЕСТЬ. Название?
Почти все округа состоят преимущественно или только из краёв и областей. Единственным из округов, который почти полностью состоит из национальных республик, является Северо-Кавказский округ.
В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управленийфедеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором город-центр не является административным центром или крупнейшим городом своего субъекта.
Полпред Президента РФ в федеральном округе является представителем Президента РФ и работником администрации Президента.
Руководство округов главенствует над входящими субъектами, не имея конституционных полномочий, но имея соответствующие ведомственные (в федеральных ведомствах действуют управления по федеральным округам
1 Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область,Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область,Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр округа - г. Москва.
2 Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр округа - г. Санкт-Петербург.
3 Южный федеральный округ: Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Краснодарский край,Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр округа - г. Ростов-на-Дону1.
4 Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Центр округа - г. Пятигорск.
5 Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл,Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика,Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область,Пермский край, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область. Центр округа - г.Нижний Новгород.
6 Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр округа - г. Екатеринбург.
7 Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва,Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Забайкальский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр округа - г. Новосибирск.
8 Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр округа - г. Хабаровск.
Федеральные округа создавались как относительно автономное, самостоятельное, даже чужеродное звено в системе административного управления. Несмотря на присутствие в их названии слова «федеральные», нетрудно заметить, что идея и структура федеральных округов противоречат принципам федерализма, округа выступают как элемент унитарности. Таким образом, и в этой реформе еще раз подтвердился принцип сочетания в разных пропорциях элементов различных форм территориального устройства – федерации, конфедерации и унитаризма, и неопределимости в связи с этим формы территориального устройства государства.
Округа представляют собой своего рода надстройку этажа над субъектами федерации. При этом назначенный Президентом и ответственный только перед ним чиновник – полномочный представитель Президента в федеральном округе – фактически встал над выборными органами власти регионов, в том числе не только над губернаторами областей, но и над президентами республик. Характерное для 1990-х гг. дублирование распорядительных функций между полпредом и губернатором сменилось доминированием полпреда над губернатором.
Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.
На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.
Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.
1.Федеральные округа выступают в территориальном строительстве России как элемент унитарности внутри федеративного государства, стягивающий систему территориального управления и предохраняющий ее от рецидивов «регионального баронства».
2.Создание федеративных округов позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.
3.Тем не менее, проблема оптимизации территориального управления остаётся до конца неразрешённой, и это приводит к дальнейшим попыткам унификации политических систем субъектов федерации с общефедеральной политической системой.
32. Макрорегионы современного мира
Макрорегионы - это крупные экономические зоны страны с характерными природными и экономическими условиями развития производительных сил, зависящими от сочетания и концентрации природных ресурсов, исторических факторов хозяйственного становления и регионального распределения населения.В данной статье представлена классификация стран мира по макрогеографически, регионами континентам (Африка, Америка, Азия, Европа, Океания), применяемая для целей статистики в Организации Объединённых Наций (ООН) в соответствии с документом «Стандартные коды стран или районов для использования в статистике», разработанным Секретариатом ООН.
В целях необходимости противодействовать намечающемуся вконце 90-х годов пошлого века развалу Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» вся территория России была структурирована на 7 Федеральных Округов:
1. Центральный (центр – г. Москва),
2. Северо-западный (центр – г. Санкт-Петербург),
3. Южный (центр – г. Ростов-на-Дону),
4. Приволжский (центр – г. Нижний Новгород),
5. Уральский (центр – г. Екатеринбург),
6. Сибирский (центр – г. Новосибирск) и
7. Дальневосточный (центр – г. Хабаровск).
Деятельность Федеральных Округов (далее - ФО) призвана была способствовать повышению степени конституционного порядка в том правовом пространстве неупорядоченности, где большинство конституций республик в составе России практически противоречили Конституции страны и де юре представляли собой самостоятельные государства. Решив эту задачу, ФО в настоящее время объективно должны выполнять другую, возможно более сложную функцию. Они теперь призваны обеспечить повышение уровня оссии характеризовались Роинтегрированности субъектов Российской Федерации, входящих в соответствующий ФО. Объективно такая мера призвана повысить управляемость страной, способствовать усилению государства, в т. ч. за счет выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, включая устранение диспропорций в политическом, социальном и культурном отношении, которые сложились в стране за годы нерегулируемого развития 90-х годов прошлого века.
В перспективе представляется все большая интеграция, позволяющая создать мощные макросубъекты Российской Федерации, макрорегионы, где уровень комплексности региональной экономики будет наивысшим. Будучи выносом как бы вовне от президентского аппарата функций Президента страны, ФО в лице своих полномочных его представителей должны выполнять эту сложнейшую, для каждого ФО особую задачу.
Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Округе .
Организация силовой вертикали в форме персонализации президентской власти по округам представляет собой своеобразный аутсорсинг ряда президентских функций, перенесенных в виде своего представительства в регионы России. В числе основных задач Полномочного представителя Президента Российской Федерации, раскрывающего содержательное наполнение его функций, поставлены такие, как: реализация социально-экономической и кадровой политики резидента на подведомственной территории, контроль за региональным законодательством, бюджетными потоками, исполнением решений федеральных органов власти в регионах, анализ результативности и эффективности деятельности правоприменительной системы и соответствующих органов, регулярное представление Президенту РФ докладов об уровне обеспечения в регионе национальной безопасности.
Все полномочные представители Президента являются членами Совета безопасности страны. Сами ФО во многом совпадают с территорией военных округов. Однако военно-политическая составляющая их деятельности, не исчерпав своих возможностей на случай чрезвычайных обстоятельств, в настоящее время могут и должны решать проблемы реального обобществления внутри ФО.
Уровни взаимоотношений с федеральными органами территориального управления и региональными органами управления. Распределение полномочий по комплексному развитию территорий между федеральными, региональными и муниципальными органами управления.
Ранее показанная проблема баланса децентрализации и интеграции субъектов федерации, характерная практически для всех государств с федеративным устройством, в России в настоящее время нашла конституционное разрешение. Однако это вовсе не означает, что все проблемы и противоречия (коллизии) улажены, и наступила гармония интересов всех субъектов Федерации.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации в части, связанной с проблематикой регионального управления, находятся следующие вопросы:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительское законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) федеральная государственная служба.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации (статья 72) находятся следующие вопросы:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жихни малочисленных коренных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного управления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Конституционное разграничение полномочий высших федеральных и региональных исполнительной власти и в целом органов государственного управления упорядочивает взаимоотношения между ними, позволяя при корректном и грамотном учете всех возможностей на деле обеспечивать комплексное социальное и экономическое развитие территорий страны.
Органы управления субъектов федерации в зависимости от их статуса (республика, край, область, автономный округ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство страны составляют субъекты Российской Федерации. Следует помнить, что 65-я статья Конституции Российской Федерации перечисляет их в соответствии с установленным порядком: вначале перечисляются республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Такая упорядоченность находит проявление и в соответствующем нормативно-правовом закреплении статусных уровней субъектов Российской Федерации.
Так, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации, согласно ее статье 66, и конституцией республики . Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа , принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Соответственно уровни управления и компетенции федеральных и региональных органов управления строятся согласно указанной упорядоченности. В республиках формируется правительство республики. В крупных областях может быть также правительство области, в остальных - администрации глав областей. Представительные органы власти в субъектах Российской Федерации также формируются в соответствии с этим подходом, и наряду с законодательными собраниями, могут быть и областные государственные думы, как эти имеет место, например, в Томской области.
Поскольку республики в составе России созданы в соответствии с доминантой национально-этнического состава, определяющего их название, то республики имеют право, наряду с общегосударственным согласно Конституции Российской Федерации русским языком, вводить собственный государственный язык. Их употребление осуществляется в органах государственной власти, в муниципальных органах и органах территориального самоуправления в местах преимущественного проживания так называемой коренной национальности наряду с русским языком. Этим как одной из конкретных форм обеспечивается сохранение национальной культуры всех народов, населяющих Россию.
Выше были рассмотрены предметы ведения и полномочий федеральных и региональных государственных органов управления. Здесь же важно отметить, что безопасность и целостность страны обеспечивают территориальные органы федеральных министерств и ведомств, которые призваны обеспечивать должную экологическую, технико-технологическую, атомную и энергетическую безопасность и порядок. Так, имеются территориальные управления министерств Внутренних дел, Чрезвычайных ситуаций, природных ресурсов и охраны окружающей среды с Федеральной службой Ростехнадзор. Их наличие вместе с общефедеральными магистралями электропроводящих сетей и железнодорожных путей служит «каркасом» устойчивости страны.
Федеральная региональная политика и место в ней субъектов федерации и муниципальных образований. Региональная структура управления (на примере субъекта Российской Федерации).
В советский период истории России региональная политика органически входила в систему плановых и предплановых документов целостной системы народнохозяйственного планирования. Разработке основной формы государственных планов социального и экономического развития – пятилетних и годовых – предшествовала мощная предплановая подготовка, ориентированная на комплексное развитие каждой территории страны. Предшествовали всей плановой работе разработка таких комплексных документов, как:
· Комплексная Программа научно-технического прогресса страны и его социально-экономических последствий на 20-тилетний период в разбивке на пятилетия и также на 20 лет разрабатывались Комплексные программы научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий в союзных республиках. В этих программах разрабатывались сценарии наиболее вероятных прогнозов в отраслях народного хозяйства и влияние прогнозируемых разработок на смежные отрасли народного хозяйства. В республиканских Комплексных программах упор делался на отрасли региональной специализации, чем в значительной степени занимались республиканские академии наук, работающие под единым комплексным планом фундаментальных исследования АН СССР;
· Генеральная Схема развития и размещения производительных сил на территории всей страны на 20-тилетний период в разбивке на пятилетия и соответствующих Схем развития и размещения производительных сил на территории союзных республик, где учитывались возможности развития территориальных производительных сил исходя из реально складывающихся природно-географических и минерально-ресурсных возможностей. Предполагалось, что прогностическая работа, проведенная в Комплексной Программе научно-технического прогресса страны и его социально-экономических последствий, отражается и учитывается в территориальных проработках, в т. ч. для формирования тех территориально-производственных комплексов, которые призваны материализовать достижения НТП;
· Основные направления социального и экономического развития страны и союзных республик на 15-тилетний период с разбивкой по пятилетиям и вбирающие в себя результаты двух предшествующих предплановых документов.
Уже на основании этих документов и с учетом их разработок в научно-техническом и территориальном плане разрабатывался и утверждался правительством страны Пятилетний план социального и экономического развития страны и союзных республик. В них находили отражение все проработки на уровне административно-территориального устройства страны, союзных республик и субъектов Российской Федерации (автономных республик, автономных национальных округов, областей, краев, автономной области). Соответственно были пятилетние планы социального и экономического развития всех административно-территориальных образований, кроме административных районов. Пятилетние планы имели годовую разбивку, для реализации последовательного и поэтапного осуществления всех инвестиционных планов. На каждый год разрабатывался и утверждался соответствующий годовой план социального и экономического развития страны и союзных республик.
Однако в силу того, что реальные капитальные вложения распределялись ежегодно, т.е. на каждый год отдельно и в начале каждого года, то реально действующим инструментом становился годовой народнохозяйственный план. В нем все научно-технические и территориальные проработки всех предплановых документов, если они не сулили открытие дополнительного потока капитальных вложений под конкретные ведомственные объекты, практически игнорировались. В результате идеально разработанная система предплановых документов и планов социального и экономического развития страны в полной мере не работала. Будучи формально идеальной, система народнохозяйственного планирования не осуществлялась должным образом. Вопреки всем долгосрочным проработкам стратегического характера реально приоритеты складывались ежегодно исходя из множества конкретно политических соображений.
В результате планы постоянного корректировались как в содержательном плане, так и по срокам выполнения конкретных плановых заданий. Образовывались огромные массивы неоконченных строительных объектов (так называемые «долгострои»), под которые выбивались правдами и неправдами неплановые объемы финансирования, которые затем перенаправлялись на другие неплановые объекты. Наращиваемые в результате этого народнохозяйственные диспропорции, расширяющееся пространство дефицита было следствием такого игнорирования утвержденных планов, их постоянной корректировки, объяснялись не методологией планирования, а его практикой. Поэтому о засилии якобы тотального нарохозплана, препятствующего развитию местной инициативы и неучете местных особенностей, можно говорить, только лукавя и как бы не замечая реальной практики хозяйствования, постоянно нарушающей требования планирования. Поэтому одним из первых институциональных мероприятий, подсказанных в т. ч. и западными консультантами, стал слом плановой системы: ликвидация Государственного Планового комитета страны и союзных республик (Госплана), Государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаба) и т.п.
Модель «Слепая рука рынка», характерная для Англии и Голландии XVI-XVII веков, в высоко обобществленном народнохозяйственном комплексе России с ее крупными предприятиями, тесно взаимосвязанными поставками друг с другом, привела к коллапсу, к банкротству многих предприятий и деиндустриализации страны по ряду секторов. По утверждению академика Е. Каблова, генерального директора Всероссийского научно-исследовательского института авиационных материалов (ВИАМ), за годы реформ Россия «безвозвратно утратила 55% технологий, которые определяли промышленный, экономический и оборонный потенциал страны. Хуже того, процесс этот продолжается, вынуждая отечественных специалистов горько шутить, что скоро даже микросхемы для наших ракет придется выковыривать из китайских игрушек».
Возрождение страны, наблюдаемое за последние годы, вновь поставило на повестку дня необходимость разработки стратегических планов развития страны, ее крупных межотраслевых комплексов и регионов. Возникла потребность в возрождении и региональной политики, способной обеспечить сбалансированное пропорциональное развитие всей страны и каждого ее региона в отдельности. Решением Правительства Российской Федерации в 2004 году в соответствии с приоритетами деятельности Правительства Российской Федерации, определенными в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 года», было принято решение о необходимости разработки Концепции Стратегии социального и экономического развития России, а после ее обсуждения и самой Стратегии. Более того, было признанным, что в целях создания благоприятных условий для развития всех регионов в составе России подключить к разработке этой Стратегии все субъекты федерации. Теперь каждый субъект Российской Федерации самостоятельно разрабатывает и представляет в Министерство регионального развития Российской Федерации свою стратегию социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период. В настоящее время идет активная разработка каждым регионом стратегий на период до 2020 года. Разработанные стратегии вносятся на обсуждение на специальных заседаниях специально созданной для этих целей Межведомственной комиссии по разработке Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации при Минрегионе России.
Благодаря такому привлечению специалистов исполнительной власти региональных органов управления отлаживается разработка механизмов формирования стратегий российских регионов, формируются общие при нципы и подходы, позволяющие также итеративно налаживать процесс согласования перспектив развития страны с учетом видения регионов своих стратегических направлений развития. С 2005 года, когда этот процесс начался, рассмотрены стратегии социально-экономического развития уже более 75 субъектов. Не все проекты стратегий социально-экономического развития регионов принимаются с первого раза, и с учетом высказанных замечаний и рекомендаций происходит уточнение параметров развития, достижение необходимых душевых показателей потребления основных социальных и потребительских благ и услуг. Некоторые руководители субъектов Российской Федерации требуют от руководителей администраций муниципальных образований городов и административных районов также разработки их Стратегий социального и экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды. Так, губернатор Московской области Б.В.Громов обязал всех руководителей администраций районов в составе Московской области разрабатывать такие стратегии для своих муниципальных образований. Бесспорно, работа над поиском лучшей модели социально-экономического развития территории, работа над потенциальными сценариями развития регионов на долгосрочный период мобилизует поиск своих локальных ресурсов для решения задач роста благосостояния населения регионов и местных сообществ.
Перспективным решением было признание необходимости, наряду со Стратегиями социально-экономического развития региона, разрабатывать также схемы территориального планирования субъектов федерации и обсуждать их также в Межведомственной комиссии Министерстве регионального развития Российской Федерации. Несомненно, комплексная проработка региональных планов развития позволит ставить и решать задачи значительно более широкого диапазона, чем если рассчитывать только на стихийный механизм рыночной самонастройки. На федеральном уровне пока не разрабатывается Генеральная схема развития и размещения производительных сил на территории России. Но идущая в настоящее время доработка проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (в части регионального развития), проводимая Министерством регионального развития Российской Федерации, осуществляется в разрезе регионов и потому учитывает разработанные ими стратегии. В них содержатся основные направления развития территорий Российской Федерации, разработанные на основе комплексного анализа их потенциала и территориальных схем развития регионов на среднесрочный и долгосрочный периоды.
Необходимость использовать старые наработанные подходы к стратегическому планированию с отлаженным инструментарием обеспечения сбалансированности и согласованности разных ключевых показателей между собой, есть требование времени. Это важно, чтобы в новых условиях обеспечивать воспроизводство человеческих ресурсов, поддерживать и развивать инфраструктуру, усиливать конкурентные преимущества регионов на основании определения своего места в системе международного и межрегионального разделения труд.
Эпоха новой экономики выводит на мировую арену в качестве субъектов хозяйственной деятельности целые регионы , которые будут все более конкурировать как региональные корпорации (квазикорпорации) на глобальном рынке за лучшее качество человеческого капитала на своей территории, потому что только такое качество способно обеспечить инновационный путь развития на постоянно воспроизводимой на новом уровне основе. Когда такая конкуренция регионов станет всеобщим глобальным явлением, тогда действительно человеческий потенциал как генератор вновь и вновь появляющихся новых нематериальных активов будет главенствующим в новой экономике . Правда, на этом уровне экономика превратиться уже в нечто иное.
Показатели социально-экономического развития муниципального образования и степень влияния на них обоих ветвей власти муниципалитета.
Показатели социального и экономического развития муниципального образования являются своеобразными индикаторами для его администрации при постоянном отслеживании изменения ситуации на подведомственной территории. Они только тогда приобретают операционный характер, когда служат предметом постоянного аналитической работы по взаимозависимости влияния изменения одних показателей на другие. Постоянный поиск зависимости тенденций изменения от внешних и внутренних условий является залогом корректного и грамотного управления социально-экономическими процессами.
Результативность ведения аналитической работы обеспечивается только при постоянном мониторинге изменений значения каждого показателя. Примерный перечень показателей, по которым целесообразно отслеживать изменение ситуации по годам или кварталам в зависимости от принимаемых решений, представлены в таблице 5. Более полный перечень показателей, характеризующих динамику изменения социально-экономических характеристик муниципального образования, в т.ч. для целей прогнозирования, дан в Приложении 3.
Важнейшим инструментом, призванным обеспечить реальную комплексность развития региона или муниципального образования становится постоянная работа обеих ветвей власти. Если перед исполнительной властью, как правило, стоят задачи во многом формального подтверждения правильности проводимой политики на уровне муниципального образования, то перед представительной властью, избранной муниципальным сообществом для защиты своих исконных интересов, во многом в качестве основной стоит задача обеспечения реального повышения жизненного уровня.
А это значит - наполнение формальных показателей динамики качества жизни реальным содержанием.
Таблица 5
Примерный перечень показателей социально-экономического развития
муниципального образования
| № п/п | Показатель | Единица измерения |
| 1. | Объем производства промышленной продукции по крупным и средним предприятиям | |
| 2. | Объем производства промышленной продукции по крупным и средним предприятиям на одного работающего в промышленности | тыс. рублей |
| 3. | Валовая продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах |
| 4. | Валовая продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий на душу населения | тыс. рублей |
| 5. | Поголовье крупного рогатого скота в сельскохозяйственных организациях | |
| 6. | Надой молока от одной коровы в сельскохозяйственных организациях | килограмм |
| 7. | Урожайность зерновых и зернобобовых культур в хозяйствах всех категорий | центнеров с гектара |
| 8. | Урожайность овощей в хозяйствах всех категорий | центнеров с гектара |
| 9. | Поступления налоговых платежей и других доходов в консолидированный бюджет региона на одного трудоспособного жителя | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года |
| 10. | Поступления налоговых платежей и других доходов в консолидированный бюджет региона на душу населения | рублей |
| 11. | Собственные доходы бюджета муниципального образования (за исключением финансовой помощи) на одного трудоспособного жителя (по данным финансового органа) | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года |
| 12. | Собственные доходы бюджета муниципального образования (за исключением финансовой помощи) на душу населения | рублей |
| 13. | Прибыль прибыльных предприятий по крупным и средним организациям | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года |
| 14. | Прибыль прибыльных предприятий на одного работающего по крупным и средним организациям | рублей |
| 15. | Удельный вес убыточных предприятий на конец периода | в процентах к общему числу предприятий |
| 16. | Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования по крупным и средним организациям | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах |
| 17. | Инвестиции в основной капитал за счёт всех источников финансирования на одного работающего по крупным и средним организациям | рублей |
| 18. | Ввод в действие жилых домов | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года |
| 19. | Ввод в действие жилых домов | кв. метров на 1000 человек |
| 20. | рублей | |
| 21. | Среднемесячная заработная плата работников крупных и средних организаций | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года |
| 22. | Просроченная задолженность по заработной плате на конец года | в процентах к соответствующей дате предыдущего года |
| 23. | Просроченная задолженность по заработной плате на конец года на одного работающего | рублей |
| 24. | Оборот розничной торговли | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах |
| 25. | Оборот розничной торговли на душу населения | рублей |
| 26. | Объем платных услуг | в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах |
| 27. | Объем платных услуг на душу населения | рублей |
| 28. | Уровень зарегистрированной безработицы к экономически активному населению | на конец года, в процентах |
| 29. | Охват детей дошкольным образованием (по данным Министерства образования и науки Челябинской области) | в процентах к общему количеству детей дошкольного возраста |
| 30. | Количество зарегистрированных преступлений | единиц на 10 тыс. человек |
Надо отметить, что это иногда бывает в ущерб благоприятным количественным показателям. И в этом функциональное назначение представительной ветви власти – добиваться не формальных благоприятных и благополучных показателей, а реального изменения жизни населения к лучшему.
Роль муниципального сообщества в подготовке и принятии решений по комплексному развитию территории, подведомственной аппарату управления муниципального образования.
В настоящее время далеко не многие муниципальные образования могут похвастать активным участием своего муниципального сообщества через свои представительные органы власти в разработке стратегий и программ социально-экономического развития. Предстоит много работать над тем, чтобы постоянное участие муниципального сообщества стало нормой его жизнедеятельности. Между тем, это , как показывает практика регионального управления, социокультурные закономерности и опыт ряда демократически более развитых стран, является магистральным направлением развития социумов самого разного уровня в иерархии административно-территориального устройства страны.
Для регионального руководства должно быть императивом (долженствованием) - чем скорее удастся осуществить привлечение в конструктивное обсуждение всех лучших сил муниципального сообщества к выбору направлений и путей собственного развития, тем лучше будет для него. Это означает, что значительно больше интеллектуальных ресурсов может быть задействовано в поиске наиболее перспективных сценариев социально-экономического развития муниципального сообщества, его исполнительной власти и региона, куда такие сообщества входят, в целом.
Причем в условиях демографического тренда (тенденции) в сторону все большего старения населения в большинстве регионов России необходимость поиска форм привлечения к работе пенсионеров становится дополнительным ресурсом для уменьшения демографической нагрузки на трудоспособное население.
Все большее раскрытие в новой экономике качества регионов в межрегиональной конкуренции как квазикорпораций предполагает возрастание субъектных характеристик регионального сообщества. Бюрократический характер управления, который проявляется и на корпоративном уровне, как это подметил еще в середине прошлого века как основную тенденцию известный американский экономист Джон Кеннет Гелбрейт и назвал ее техноструктурой , на региональном уровне также реализуется в доминировании исполнительной власти над представительной властью. Преодолеть и побороть это даже в государстве рабочих и крестьян, как поначалу задумывался советский строй, не удалось. Власть была узурпирована партийно-правительственной и государственно-хозяйственной номенклатурой, усиленной военно-полицейской репрессивной машиной, и эта ситуация внутреннего распределения элитных групп по горизонтали власти в центре и по вертикали власти по регионам практически осталась до сих пор. Предстоит обеспечить выход муниципального сообщества как субъекта коллективно-групповой деятельности на уровень неформальной и содержательной разработки перспектив собственного развития и принятия соответствующих решений. Это – магистральный путь социокультурного развития региональных социумов. В глобальной конкуренции регионов и ТНК выиграет та страна, где это удастся сделать быстрее. Это – геополитический и социокультурный императив новой экономики .
Пока же мы имеем парадокс отечественного мироощущения и коллективно-группового сознания: чем ниже уровень иерархии управления и соответственно административно-территориального устройства, тем менее консолидировано общественное самоуправление. В Западной Европе, где традиции самоуправляемых общин, берущих начало от профессиональных ремесленных цехов и гильдий, а также муниципальных сообществ городских кварталов и сельских поселений, длительное время не переформатировались общественно-политическими коллизиями, как в нашей стране, складывается закономерное соответствие между уровнем административно-территориального устройства государства и степенью консолидации общества. Постепенное обобществление труда приводит к тому, что формируются такие феномены, как классовая солидарность, партийные и общественные движения.
В нашей стране нормальные процессы земства, сословных представительств, а потом советов крестьянских, рабочих и солдатских депутатов после политизации и бюрократизации исполнительной власти этих же советов перестали соответствовать реальной интеграции на уровне местного сообщества, эволюционному развитию социально-коммуникативных процессов по превращению местных сообществ в социальную общность по месту проживания. Поэтому предстоит формировать эти коммуникации снова, конструируя их вновь и используя не только опыт гражданского общества, но и возможности информационно-коммуникационных технологий.
ВВЕДЕНИЕ
Система федеральных округов, о которых пойдет речь ниже, представляет собой совокупность семи (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России.
Каждый федеральный округ оказался ареной деятельности одного из девяти полномочных представителей Президента. Каждый такой представитель назначается на должность Президентом и ответственен исключительно перед ним. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах своих «владений». В задачи этого должностного лица входит, прежде всего, организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации. По-видимому, президентские доверенные лица в регионах стали обладать более широкой властью, нежели это было до появления соответствующего указа.
Круг полномочий представителей Президента в федеральных округах довольно широк и затрагивает контрольные функции, информационные, координационные, но в большей степени характер этих полномочий представлен исполнительскими функциями. В этой связи встает проблема: институт полномочных представителей, отнесенный законом к системе органов администрации Президента, по сути, представляет собой ветвь исполнительной власти.
Выяснить, насколько этот тезис соответствует действительности – цель
данной курсовой работы.
Кроме того, в данной работе будет сделана попытка определить перспективы развития системы федеральных округов в Российской Федерации применительно к усилению президентской власти в системе государственной власти в России.
Актуальность:
На данную тему в настоящее время ведется масса дискуссий, главный опус которых заключается в том, что усиление представительской власти Президента в регионах - очередной шаг к переходу от смешанной к суперпрезидентской республике в России и, как следствие, сращиванию института президентской власти с властью исполнительной. В этой работе я попытаюсь обосновать свою позицию по данному вопросу.
Объект:
Организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации
Предмет: Круг полномочий представителей Президента в федеральных округах.
Гипотеза: Каждый федеральный округ оказался ареной деятельности одного из девяти полномочных представителей Президента.
ГЛАВА 1: Федеральные округа РФ
Понятие Федеральные округа РФ.
Федера́льные округа́ Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года.
Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом.
В момент их учреждения в 2000 было создано 7 федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было предшествующее переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года.
По предложению президента Медведева (от июня 2011 года) планируется создание Столичного федерального округа (границей которого предполагается ЦКАД).
В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором город-центр не является административным центром или крупнейшим городом своего субъекта.
Полпред Президента РФ в федеральном округе является не более, чем представителем Президента РФ и работником администрации Президента. Никаких конституционных полномочий представители Президента не имеют.
На нынешнем этапе институт федеральных округов испытывает потребность в стабилизации. Продолжается дискуссия по поводу эффективности системы, которая в значительной степени объясняется тем, что многие элементы окружной системы не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы для всех округов.
Историю функционирования федеральных округов можно разделить на этапы. На первом этапе значение института полпредов искусственно преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую - агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля - губернаторами. На втором этапе институт федеральных округов и полпредов стал проходить новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Эффективность действий полпредов начинает оцениваться все более скептически, что в глазах многих наблюдателей ставит под сомнение саму целесообразность федеральных округов. Но в то же самое время начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.
Третий этап функционирования федеральных округов можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов окончательно встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней свое промежуточное положение. Именно на этом этапе можно говорить о том, что институт состоялся. С одной стороны сглаживаются его противоречия с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федеральных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются как грубое вмешательство и нажим. Однако стабилизация федеральных округов является достаточно условной. Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации» в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляцией. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи. В связи с этим интересны тенденции развития федеральных округов, о которых пойдет речь ниже.
Тенденция развития федеральных округов.
Существуют различные социально-экономические стратегии развития федеральных округов. Рассмотрю ряд из них.
Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, способы и средства достижения стратегических целей устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на территориях Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия - Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, до 2025 года.
Стратегия разработана с учетом Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Стратегия учитывает современное состояние экономики субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, экономики России, глобальной экономики и перспективы их развития, а также результаты реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение.
Северо-Кавказский федеральный округ имеет благоприятные условия для развития агропромышленного комплекса, туризма, санаторно-курортной сферы, электроэнергетики, добывающих и обрабатывающих секторов промышленности, а также развитые транзитные функции.
Главной целью Стратегии является обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, создания новых рабочих мест, а также для повышения уровня жизни населения.
Среди наиболее привлекательных проектов вложения инвестиций в южном федеральном округе -- развитие южных индустриальных центров. Сегодня Волгоградский тракторный завод выпускает от 2 до 3 тыс. единиц техники в год, а способен производить до 50 тыс. тракторов. При увеличении урожая в субъектах округа с 16,5 млн до 30--35 млн тонн зерна потребуется дополнительная сельхозтехника. Соответственно необходимо развитие мощностей производящих её предприятий.
Другое направление -- развитие туризма и санаторно-курортной базы. Юг России с его уникальными пляжами Черноморского побережья Краснодарского края (Сочи, Анапа, Геленджик), с его мягким климатом и солнечными днями -- благодатный край. Курорты юга России способны принимать ежегодно до 25 млн человек.
В округах сформирован крупный курортно-рекреационный комплекс. Из 150 курортов климатического, бальнеологического, бальнеогрязевого профиля страны около 50-ти расположены в ЮФО. Курортно-туристический бизнес в Южном федеральном округе -- одно из самых эффективных направлений экономики региона, развитию которого будут способствовать благоустройство существующих центров общероссийского значения, перераспределение потоков отдыхающих по территории, создание новых условий для зимних видов отдыха, строительство современных курортных комплексов, обеспечение высокого сервиса туристам.
Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, механизмы и инструменты достижения стратегических целей развития Сибири на период до 2020 года.
Стратегия разработана с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
Приоритетными отраслями социально-экономического развития Сибири в 2010 - 2020 годах будут являться: информационные телекоммуникационные технологии, нанопромышленность, биотехнологии;
машиностроение (буровое, горно-шахтное, трубопроводное, транспортное, энергетическое и электротехническое, металлургическое, жилищно-коммунальное и строительное), авиастроение, производство медицинского оборудования и точное приборостроение; добывающая промышленность (добыча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов) и увеличение добычи полезных ископаемых; геолого-разведочные работы; перерабатывающая промышленность - глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия), производство целлюлозы, бумаги, высокотехнологичных горюче-смазочных материалов, древесных плит, мебели и продукции металлургии; агропромышленный комплекс (включая продукты питания органического производства); энергетический комплекс (включая малую (муниципальную) энергетику и возобновляемые источники энергии); инфраструктура железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, речного и трубопроводного транспорта; промышленность строительных материалов; строительство комфортного социального жилья по доступным ценам (в городах), индивидуальных домов (в сельской местности), жилья для вахтовиков и работников агропромышленного комплекса; прикладная наука и научное сопровождение промышленности, транспорта, строительства и агропромышленного комплекса; высококачественные (включая экспортно ориентированные) услуги транспорта, финансового сектора, образования, туристско-рекреационной сферы, здравоохранения и культуры.
Стратегической целью развития Дальнего Востока и Байкальского региона является реализация геополитической задачи закрепления населения на этой территории за счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания человека в субъектах Российской Федерации, расположенных на этой территории, а также достижения среднероссийского уровня социально-экономического развития.
Для достижения этой цели необходимо обеспечить сопоставимое или опережающее по сравнению со среднероссийскими социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальнего Востока.
Предусмотренный Стратегией - 2025 базовый сценарий развития Дальнего Востока и Байкальского региона, увязан с инновационным сценарием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и опирается на наиболее полное использование конкурентного преимущества экономики регионов, природно-ресурсного и транзитного потенциала территории, устойчивое наращивание экспорта конкурентных видов продукции и модернизацию транспортной инфраструктуры.
Также перспективным видится увеличение в границах России количества федеральных округов, что позволит, существенно не нарушая сложившиеся в рамках федеральных округов межрегиональные связи, повысить эффективность функционирования государственных органов на уровне федерального округа, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными органами публичной власти, а также максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, существенно усилить в их размещении управленческий аспект.