Основные направления реформы федеративных отношений в рф. Федеративная реформа

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.

1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.

2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.

3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.

4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.

5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.

6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:

Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.

Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.

Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.

83. Глава муниципального образования: правовой статус и полномочия.

(ст. 36)

Глава мун. образования является высшим должностным лицом мун. образования и наделяется уставом мун. образования по решению вопросов местного значения. 1) избирается на мун. выборах либо представительным органом мун.образования из своего состава; 2) в случае избрания на мун.выборах либо входит в состав представительного органа мун.образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом мун. образования является председателем представительного органа мун. образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа мун. образования и главой местной администрации;

Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава мун.образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган мун.образования может не наделяться правами юрид. лица.

Глава мун. образования в пределах полномочий , 1) представляет мун. образование в отношениях с органами МСУ других мун.образований, органами гос. власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени мун. образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, нормативные правовые акты, принятые представительным органом мун.образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу мун. образования.

Полномочия прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; 8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы МСУ; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы мун. образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа мун.образования, если глава мун. образования был избран из состава данного органа.

Модель 1 . Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Модель 2. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

84. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования: структура и организационно-правовые основы деятельности.

Местная администрация в соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» N 131-ФЗ - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правами юридического лица .

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц. Руководители структурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурного подразделения.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

Глава администрации;- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;- аппарат администрации.

Полномочия. Администрация муниципального образования:

1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;

2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;

3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;

4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;

5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.

Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования . В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.

85. Представительный орган муниципального образования: правовые основы организации и деятельности, полномочия.

Ст. 35.Представительные органы МСУ – обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории. Представит. орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа МО определяется уставом МО.

В исключительном ведении представительных органов МО находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных уставом МО; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении 4) установление местных налогов и сборов 5) установление порядка управления и распоряжения МО 6) контроль за деятельностью органов МО и должностных лиц МО, предусмотренных уставами МО. Полномочия представит. органов МО определяются уставами МО.Представительный орган МО принимает решения в коллегиальном порядке

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава мун. образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития мун. образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в мун.собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации мун. предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги мун. предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия мун. образования в организациях межмун.сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом мун. образования и не может быть менее:7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом мун. района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юрид. лица.

Организацию деятельности представительного органа мун.образования в соответствии с уставом мун. образования осуществляет глава мун. образования , а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа мун. образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа мун. образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Как юр. лицо . От имени мун. образования приобретать и осуществлять имущ. и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом мун. образования. Органы МСУ наделяются правами юрид. лица, являются мун. учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат гос.регистрации в качестве юрид. лиц.

Представительный орган мун. образования и местная администрация как юрид.лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.Основаниями для гос. регистрации органов МСУ в качестве юрид.лиц являются устав мун. образования и решение о создании соответствующего органа МСУ с правами юр. Лица. Основаниями для гос.регистрации органов местной администрации в качестве юр. лиц являются решение представ. органа мун.образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом мун. Образования.

Виктор Черепанов

Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения

Российская федеративная государственность с момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 г. находится в состоянии перманентного реформирования. Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

На первоначальном этапе становления российского федерализма (1990-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти, закрепленная Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 в качестве важнейшего направления региональной политики в Российской Федерации. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Федеративная реформа, как принято считать, началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ, хотя данный институт в субъектах РФ существовал и ранее. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена жесткая политическая акция по расторжению таких договоров. В результате действие большинства из них прекращено, оставшиеся восемь фактически не действуют.

Однако административных мер для укрепления федеративной государственности оказалось недостаточно. Возникла необходимость в четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы:

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»;

Федеральные законы от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака , «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий (в количестве 41 полномочия) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определены основные принципы разделения компетенции между центром и регионами. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на этой основе осуществлено упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично.

Тем самым усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Вместе с тем, федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат и спорные положения, не все из них соответствуют конституционным нормам.

Первое. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти субъектов РФ затрагивают только часть предметов совместного ведения. Тем самым ограничивается компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, т.е. их правовая свобода, гарантированная Основным Законом страны. Вопреки Конституции РФ многие полномочия по предметам совместного ведения фактически переданы в ведение Российской Федерации и соответственно уменьшены права регионов в этой сфере. Происходит дальнейшая централизация государственной власти в стране.

По мнению Т.Я. Хабриевой, представляется возможным толковать эти нормы таким образом, что «субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения» . Такой вывод не убеждает, ибо в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ четко закреплены следующие положения:

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет их бюджетов, который закреплен настоящим законом, не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений или в порядке опережающего правового регулирования субъектов РФ в случае и в пределах пробелов федерального правового регулирования по предметам совместного ведения (пункты 4 и 5 ст. 26.3), которых, как известно, федеральный законодатель старается не допустить и не оставить субъектам РФ места для регионального законотворчества в сфере совместной компетенции;

Полномочия государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные настоящим законом и установленные другими федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ не включены в компетенцию субъектов РФ следующие сферы общественных отношений, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:

Обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции – далее указываются только пункты части первой ст. 72);

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт «б»);

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

Разграничение государственной собственности (пункт «г»);

Административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды (пункт «к»);

Кадры судебных и правоохранительных органов (пункт «л»).

Достаточно остановиться на защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт «б»). Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ субъекты РФ не могут заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации, когда Российскому государству объявлена террористическая война, смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.

Большинство федеральных законов в сфере совместного ведения подверглись изменению, расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ максимально приведены в соответствие с исчерпывающим перечнем, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. В результате сведена к минимуму, или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.

Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Именно под лозунгами «природное богатство принадлежит народу республики» развертывался «парад суверенитетов» в начале девяностых. Данное положение было одним из основных в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и выступало важным аргументом при отделении России из Советского Союза.

Однако компетенция субъектов РФ в сфере недропользования сведена к минимуму и распространяется теперьлишь на месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации. Еще хуже обстоит дело с лесными и водными ресурсами. Они объявлены исключительной федеральной собственностью, полномочия органов государственной власти субъектов РФ исключены из Лесного и Водного кодексов (ст.ст. 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Согласно Заключению Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию такая реформа противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.

Второе. Усилена ответственность органов государственной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания (федеральной) временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных главы (президента) и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит ст.ст. 73 и 77 Конституции РФ и вполне может быть истолковано как присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Третье. Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями и «в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.

Конституция России закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма относится к Основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором – правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания – федеральный закон. Тем самым из Основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.

В результате федеративной реформы (наряду с ее несомненными и отмеченными выше позитивными моментами) осуществлен пересмотр предметов совместного ведения Российской Федерации, установленных ст. 72 Конституции РФ, нарушен конституционный баланс федеральной и региональных властей. Происходит неизбежное развертывание и обострение противоречия между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти в Российской Федерации. Данное противоречие составляет важнейшую государственную и научную проблему, требующую своего решения.

Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве. Ибо она может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете – к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе. Взвешенная и согласованная государственная политика, проводимая в отношении «возвращения» Чеченской Республики в единое правовое пространство и ее последовательная интеграция в составе Российской Федерации, является тому подтверждением.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Автором статьи сформулированы десять базовых принципов разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, направленных на обеспечение оптимального баланса и организацию эффективного взаимодействия между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве: субсидиарности; взаимного делегирования полномочий; территориального верховенства субъектов РФ; достаточной необходимости федерального правового регулирования по предметам совместного ведения; рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов; позитивного обязывания; взаимной ответственности; надлежащего правового регулирования; сравнительной юридической силы .

Совокупность предложенных принципов может стать основой, своеобразной «сердцевиной» перспективной модели российского федерализма и должна быть закреплена в адекватной правовой форме. Возникают серьезные сомнения в конституционной возможности принятия Федерального закона, регулирующего принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что «Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции подобная возможность не предусмотрена.

Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо Федеративным Договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Федеративный Договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права (большинство его норм либо были инкорпорированы в текст Конституции 1993 г., либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям, либо закреплены законодательно). Возможности же Федеративного Договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной Основами конституционного строя Российской Федерации, достаточно широки. Назрела необходимость в заключении нового Федеративного договора, который сформирует и закрепит общее согласие Федерации и образующих ее субъектов по основам разделения и взаимосвязи государственной власти в стране. И тем самым позволит уравновесить тенденцию к централизации путем нахождения общественного согласия внутри федеративной системы. Новый Федеративный договор в предлагаемой концепции не является союзным договором, не обладает учредительным характером и по этой причине не изменяет конституционную природу Российской Федерации на договорную или конституционно-договорную.

Именно таким путем, как представляется, можно достичь консолидации общества и общенационального единства. Эта задача обозначена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 2003 г. как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе .

Черепанов Виктор Алексеевич - доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, советник Председателя Государственной Думы Ставропольского края по правовым вопросам.

Д.Н. Козак. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского законодательства / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 9.

Т.Я. Хабриева. Федерализм в России – современный этап развития // Казанский федералист. 2003. № 1(5). С. 7.

В.А. Черепанов. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 316-345.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003. С. 60-63.

Как принято считать, федеративная реформа началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента, хотя данный институт в регионах существовал и ранее. С точки зрения некоторых авторов (Н. М. Добрынин, М. В. Глигич-Золотарева, С. И. Некрасов), федеральные округа, не являясь субъектами федеративных отношений, представляют собой звено вертикали исполнительной власти. Процессы их образования и деятельности подлежат рассмотрению в рамках скорее административного, чем конституционного права. «Окружное» строительство не влечет за собой изменений в федеративном устройстве страны и не имеет ничего общего с федеративной реформой. В этой связи институт полномочных представителей Президента РФ рассматривается указанными авторами как инструмент временного, антикризисного управления 1 .

По мнению В. Е. Чиркина, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которых не имели прежние представители, ситуация изменилась» .

Ситуация действительно изменилась, причем коренным образом. Мне довелось работать заместителем полномочного представителя Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае в предшествующие федеративной реформе годы (1997-1999). Поэтому есть что и с чем сравнивать. До начала федеративной реформы основное внимание уделялось информированию федерального центра о социально-политической ситуации в регионе и координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти для решения приоритетных государственных задач. Для выполнения координирующих функций была создана специальная региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти. На заседаниях коллегии в 1998-1999 гг. рассматривались вопросы упорядочения структуры их территориальных подразделений, объединения усилий в поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации, совершенствования управления федеральными унитарными предприятиями и др. Вопросами воздействия на региональные органы власти представители Президента тогда практически не занимались.

В процессе федеративной реформы доминирующее направление в их деятельности приобрело прямое влияние на органы государственной власти субъектов РФ с включением их в единую вертикаль власти.

В этой ипостаси институт полномочных представителей внес серьезные коррективы в конституционную схему разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. По мнению В. Н. Лысенко, данный институт вступает в противоречие с конституционным и законодательным разграничением компетенции между различными уровнями публичной власти, заменяя ее единой вертикалью исполнительной власти сверху донизу . Тем самым наряду с федеративными отношениями, имманентными федеративному государству, основанными на равенстве и конституционно ограниченной независимости сторон, начинают складываться административные отношения господства и подчинения между центром и регионами, более присущие унитарному государству.

На первоначальном этапе федеративной реформы был установлен федеральный контроль за исполнительной и законодательной властью субъектов РФ, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Решительная и жесткая государственная политика дала свои результаты. Законодательное ограничение договорного процесса в совокупности с его реальными недостатками и упущениями привели к возникновению негативного отношения к договорной форме разделения государственной власти вплоть до полного отрицания возможности ее применения в конституционной практике.

По мнению Т. А. Рабко, четко обозначилась властная группа (сотрудники администрации Президента и ряд глав субъектов Федерации), которая категорически отрицала договорную форму разграничения предметов ведения и полномочий: «Основной мотив публичных высказываний представителей данной группы сводится к тому, что договоры являются рудиментом ельцинской эпохи; содержание договоров предопределялось политической реальностью России конца прошлого столетия; для них типично отступление от положений федерального законодательства; в современных условиях необходимо не только пересмотреть заключенные договоры, но и вообще отказаться от договорных взаимоотношений с субъектами Федерации - урегулировать все проблемы, связанные с разграничением предметов ведения федеральными законами» 1 . В результате была проведена жесткая политическая акция по расторжению договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. По замечанию Н. В. Варламовой, «наиболее эффективный и гибкий инструмент регулирования федеративных отношений сначала использовался неумело и деструктивно, а затем был просто отброшен» .

В целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов в тот период была значительно усилена роль и расширены полномочия Министерства юстиции РФ по мониторингу правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр, ведение которого возложено на Министерство юстиции. Данному ведомству предоставлены полномочия по проведению юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесению представлений в принявшие их региональные, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам.

Вопрос о конституционности экспертных и контрольных полномочий Министерства юстиции в отношении законодательных органов государственной власти субъектов РФ остается открытым. Наделение подобной компетенцией федерального органа исполнительной власти, попытка поставить федеральную исполнительную власть над законодательной властью в регионах противоречит, по нашему мнению, во-первых, принципу разделения властей (ст. 10 Конституции), во-вторых, принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции). Очевидно, что федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять экспертные и контрольные функции в отношении законодательной деятельности, тем более в субъектах РФ. Кроме того, разграничение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, в том числе в такой сфере, как обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции), подлежит регулированию федеральным законом, но отнюдь не указом Президента РФ.

Необходимо отметить, что усиление роли Министерства юстиции РФ в этом направлении начало просматриваться еще в середине 1990-х гг. Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» были закреплены экспертные и контрольные функции указанного ведомства по отношению к законодательной деятельности субъектов РФ. Такие новации получили критическое осмысление в научной литературе и негативную реакцию Совета Федерации, призванного защищать интересы регионов, которых эта палата представляет в Федеральном Собрании. В письме председателя Совета Федерации В. Ф. Шумейко в адрес Президента и Правительства РФ был дан критический анализ такого разграничения компетенции и недопустимость подобного федерального вмешательства в законодательную деятельность субъектов РФ 1 . Однако действенного результата это письмо не возымело. Более того, указанное направление в деятельности Минюста России стало приобретать все более приоритетное значение. Иногда вообще высказывается крайняя точка зрения, что Министерство «выступает единственным государственным органом, уполномоченным проводить юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» . При таком подходе вопреки Конституции за пределы нормоконтроля выводятся судебные органы и органы прокуратуры. Вместе с тем государственная политика по реформированию федеративных отношений реализовалась всеми ее ветвями и органами, в том числе судами и прокуратурой.

Иногда вследствие неверного понимания самой государственной политики считается, что некоторые ветви или органы государственной власти якобы «деполитизированы». «Но власть вне политики - это абсурд, - отмечает Н. И. Матузов. - Например, Конституционный Суд постоянно декларирует свою «аполитичность». Однако этот важнейший орган - составная часть (ветвь) государственной власти и в качестве таковой олицетворяет и осуществляет ее политику. Иначе и быть не может. Тот факт, что высокие судьи не участвуют в митингах, еще не означает, что они вне политики. Все решения Конституционного Суда, будучи по своей природе юридическими, неизбежно приобретают и политическое значение. А некоторые из них - ярко выраженное (например, постановление по «чеченскому делу», касающееся толкования ст. 111 Конституции РФ и др.)» 1 .

Как раз Конституционным Судом и претворялась в жизнь государственная политика по реформированию федеративных отношений, когда в июне 2000 г. его решениями, которые рассматриваются нами ниже, была отвергнута правовая возможность суверенитета (даже ограниченного) национальных республик и признаны неконституционными ряд суверенных прав, провозглашенных в их основных законах. Эти и другие правовые позиции явились основой для пересмотра большинства конституций республик в ходе федеративной реформы.

К концу 2001 г. положения 66 конституций и уставов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Только за 2001 г. выявлено более 4 тыс. незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых 2/3 на основе прокурорского реагирования отменены или приведены в соответствие. В результате комплексные меры, принятые всеми ветвями власти и на всех уровнях, «привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности» .

«По-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация, -отметил Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Сегодня уже можно сказать: период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» . Первоначальная стадия сохранения государственности была пройдена и требовалась фундаментальная концепция дальнейшего реформирования публичной власти в Российской Федерации, рассмотрение которой требует предварительного научного анализа упомянутых выше июньских (2000 г.) решений Конституционного Суда о государственном суверенитете и обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.

Первые крупные инициативы Президента В.В. Путина после инаугурации (7 мая 2000 г.) были связаны с преобразованием федеративных отношений. В частности, был приведен в соответствие с Конституцией России порядок формирования Совета Федерации.

Ранее в верхней палате Федерального собрания были представлены губернаторы, что входило в противоречие с принципом разделения властей. После принятия в августе 2000 г. закона о новом порядке формирования Совета Федерации эта палата состоит из представителей, избранных региональными парламентами или назначенных губернаторами.

Помимо приведения в соответствие с Конституцией процедуры наполнения Совета Федерации, эти изменения существенно улучшили взаимодействие между Президентом и высшей палатой Федерального собрания. Параллельно федеральный Центр озаботился налаживанием конструктивных связей с руководителями регионов. Указом Президента России был создан Государственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов.

В мае 2000 г. указом Президента Владимира Путина были образованы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На этих представителей возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В то время многие законы в регионах противоречили российской Конституции. В стране в связи с этим царил правовой хаос, который в том числе угрожал суверенитету России. Достаточно вспомнить принятие рядом регионов во время кризиса 1998 г. антиконституционных актов, препятствующих вывозу продовольствия за пределы регионов и фактически вводящих внутренние таможни. Формирование единого правового пространства, начавшееся в 2000 г., завершилось в своей основе уже в 2001 г.

После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно (2003-2004) были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.

За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами. Такой подход был обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои полномочия, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением этого стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны, притом что средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем, оставались в ведении властей регионов.

Был установлен закрытый перечень полномочий (в количестве 41) регионов. Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы. Параллельно федеральный Центр стремился к снижению числа льгот с заменой их на деньги с целью привести в соответствие с рыночными реалиями существующую социальную систему. С января 2005 г. вступил в силу закон о замене льгот денежными компенсациями. К сожалению, из-за плохой проработки законопроекта и неготовности регионов к его введению он вызвал существенное недовольство льготников. Правительству пришлось значительно увеличить выделяемые компенсации, что сняло градус напряжения в обществе.

Политическое значение этих реформ состояло в том, что региональным руководителям было предложено вплотную заниматься проблемами своих регионов, а не решать эти проблемы путем давления на федеральную власть.

Налоговая реформа является одним из важнейших достижений, стимулировавших экономический рост, начавшийся с 2000 г. Основные задачи налоговой реформы - снижение налоговой нагрузки на предприятия, усиление значения добывающих отраслей как источника налоговых поступлений, а также упрощение налогообложения малого бизнеса. В отношении населения была введена «плоская» шкала по налогу на доходы физических лиц - ставка налога для граждан с любыми доходами была установлена в размере 13%. Бюджет в результате существенно пополнился налогами с доходов, «вышедших из тени».

В 2001 г. произошла полная отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Был отменен налог на приобретение автомобилей. Единый социальный налог (ЕСН) заменил страховые взносы во внебюджетные фонды. Эта мера также способствовала частичному выводу заработной платы из тени, хотя ставка ЕСН продолжает оставаться высокой. В 2002 г. была снижена ставка налога на прибыль предприятий до 24% (в 2001 г. она могла доходить до 35%). Налог на добычу полезных ископаемых стал зависеть от цен на сырье на мировом рынке, что существенно пополнило бюджет России.

Замена в 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств на транспортный налог, а также отмена налога на покупку валюты существенно сократили доходы регионов. Однако изменение схемы распределения акцизов - на алкогольную продукцию в пользу федерального бюджета, на нефтепродукты в пользу регионального - стабилизировало ситуацию.

В сфере малого бизнеса также произошли изменения, в частности были снижены ставки налогов для предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения. На федеральном уровне утвержден список предпринимателей, имеющих право платить единый налог на вмененный доход. В 2004 г. был отменен налог с продаж, однако выпадающие доходы бюджетов регионов были компенсированы очередным увеличением норматива отчислений от налога на прибыль организаций.

Параллельно с изменениями в налоговом законодательстве были осуществлены попытки улучшения налогового администрирования. Так, в 2003 г. был введен принцип «одного окна», что позволяло зарегистрировать предприятие, подав документы в налоговый орган. Однако в налоговой сфере продолжали оставаться серьезные проблемы, связанные в первую очередь с криминальными поборами, которые осуществляют нечистоплотные налоговики в отношении предпринимателей, иногда даже разоряя компании. Множество проблем доставляли запутанные формы отчетности, заполнить которые под силу только профессиональным бухгалтерам, что создавало серьезные препятствия для ведения малого бизнеса. Несмотря на неоднозначные результаты налоговой реформы, положительным является тот факт, что в России в отличие от предыдущего периода появилась работоспособная (пусть и несовершенная) налоговая система.

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о «ползучей фронде региональных элит» как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения «центр - регионы» в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны «пятен», на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- «деприватизация» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров «парада суверенитетов» 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. «Маятник российского федерализма» качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых «перегибах» политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не «отыграться» за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее «непримиримые» из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация «электорального срыва» партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня «психологической легитимности» В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария «победы во втором туре».

Организация «электорального срыва» партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга «Единой России», которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария «электорального срыва партии власти» провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы «федеративного торга», с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина «психологической легитимности» по итогам президентских выборов. Именно «психологическая легитимность», реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария «победа во втором туре» подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации «федеративного торга». Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.

Региональные элиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000 года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть и медленно, но по нарастающей. Он выражается:
- в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной «пассивностью» (например, главы регионов тихо «переварили» полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическом поле);
- в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федерального центра со стороны отдельных представителей региональных элит;
- перенаправливании протестных настроений, проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общим увеличением протестных акций);
- открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (при расширении круга субъектов подобной критики) - см. например " Прусак разбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).

Рост публичной критики политики централизации со стороны региональных лидеров свидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторской фронды. Пока отсутствует «техническая площадка» формирования подобной фронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет по своему формату в принципе подобной площадкой стать не может.

Однако роль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы - советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Их формат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (а впоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политики федерального центра.

Если в отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может еще вестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестных настроений с регионального уровня на федеральный - уже начавшийся процесс. У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетной централизации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетных поступлений в пользу федеральной власти.

Ключевым же козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широких слоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношении роста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношении пенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак не сказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего регионального процесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольство населения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра .

К вопросу об инструментах Кремля

СМИ и экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая «вертикаль власти», выстроенная В.Путиным в рамках первого этапа федеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электорального цикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полную уверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловлено вектором эволюции «вертикали».

«Вертикаль власти», под эгидой которой прошла половина текущего срока президентства В.Путина, обернулась обюрокрачиванием . В условиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократический аппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По ряду аспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой, перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамках электорального цикла. По итогам двух лет путинская «вертикаль власти» стала частью бюрократической среды, оказалась подвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритет собственных интересов перед государственными, и проч.

Яркий пример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институты и механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов , проанализированная в докладе «Два года реформы федеративных отношений в России: итоги и перспективы» (авторы эксперт Р.Михайлов и директор ЦПКР В.Федоров), представленном в «Горбачев-Фонде» 23 мая.

В Докладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводников федеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях «центр - регионы», институт полпредов не демонстрирует эффективной способности обеспечить дальнейшее развитие страны , последующий этап федеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой модели полпредства.

Эксперты обращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаются весьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств. Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционировании всей системы федеральных округов . Свидетельством тому является то, что в каждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый из полпредов выбрал себе «индивидуальную специализацию» деятельности. Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами, по-разному воспринимается региональными элитами.

Следствием этого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российского федерализма обернулась новой асимметрией .

Политическая асимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
- в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многих регионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурсным потенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка их политического влияния существенно ниже;
- в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральным округам: влияние одного полпреда в «своем» федеральном округе несопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в «своем» округе;
- а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам его округа: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимы с его же позициями в Республике Татарстан.

Усиление персонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали от статуса крупных государственных чиновников-представителей президента к политическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так и регионального политического процесса . При этом главы регионов, за редким исключением, переиграли полпредов на внутрирегиональном политическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался в политическую систему России, а с другой - как бы растворился в ней.

Следует учитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в роли передаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президента формируется своего рода промежуточная элита , находящаяся между федеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой со своими интересами, который стремится играть все более активную роль в политической жизни. Таким образом, указывается в докладе, «вертикаль власти» начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а не инструмент реформ.

Насколько эффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции института полпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешно конкурировать с административным ресурсом региональных элит - вопрос сложный, на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главам субъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004 годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будет принципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапа федеративной реформы .

Вывод

Начало федерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующим региональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений. Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение, является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами. Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам в отношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку, бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также в отношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особо рассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru .

Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: «В органах власти работает слишком мало питерских»
СМИ.ru: Будет ли создан «единый фронт» против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность - это сильная власть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)