Локальное правовое регулирование. Локальное нормативное регулирование в трудовом праве
Локальные нормативно-правовые акты относятся к категории подзаконных источников права, стоящих на низшем уровне юридической иерархии. Они имеют ограниченную сферу действия и не должны противоречить законам и подзаконным актам. Эта разновидность источников трудового права связана, как правило, с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организациях между работодателем (администрацией предприятия, предпринимателем) и наемными работниками. С переходом на рыночные экономические отношения коллективный договор, соглашения по охране труда и другие акты совместного нормотворчества постепенно приобретают ведущее значение в количественном и качественном (содержательном) отношениях. К локальным нормативным актам относятся также приказы работодателя и администрации организаций, принятые в пределах их компетенции. Работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. В случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа). Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников. Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 Трудового кодекса РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Если такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, то они не подлежат применению.
Локальное правовое регулирование трудовых отношений - это самостоятельная форма реализации законов и иных нормативных правовых актов. В отличие от других форм предполагает осуществление нормотворческих функций работодателем самостоятельно либо с учетом мнения представительного органа работников и связана с принятием таких нормативных правовых актов, которые действуют только на предприятии, в учреждении, организации. Использование данного метода регулирования позволяет, с одной стороны, работодателю оперативно принимать внутренние акты, направленные на обеспечение реализации внешних нормативных правовых актов, а с другой - дает возможность работникам через выборные представительные органы участвовать в управлении. Локальные нормативно-правовые акты, принятые на предприятии, определяют его особый внутренний правопорядок. Они ближе к опосредуемым общественным отношениям, чем централизованные, быстрее улавливают их динамику, более полно учитывают особенности и специфику регулирования применительно к конкретной организации. Взаимодействие централизованного и локального правового регулирования осуществляется по следующим направлениям: 1. Признание за работодателями и представителями работников прав и обязанностей на локальное нормотворчество. Пределы локального правового регулирования устанавливаются государством путем издания государственными органами: а) управомачивающих норм, которыми работодателю и представителю работников предоставляется возможность принимать по многим вопросам «свои» правовые установления. б)норм, которые предписывают работодателю издать или принять локальный нормативный акт самостоятельно, но с соблюдением соответствующих процедур; в) норм, содержащих запреты и ограничения в сфере локального регулирования и определяющих область централизованного правового регулирования; 2.Закрепления за работодателем и представительными органами работников обязанностей по осуществлению локального правового регулирования отдельных трудовых отношений. 3. Официального признания локальных нормативных актов правовой основой для решения дел в суде. 4. Установления на федеральном уровне минимума правовых гарантий, который не может снижаться в локальном порядке; определения желательного варианта правового регулирования отдельных видов трудовых отношений посредством выработки соответствующих рекомендаций или примерных типовых правовых актов. 5. Установления процедуры разработки и принятия локальных правовых актов. 6. Юридического обеспечения прав работодателей и работников в области локального регулирования. 7. Закрепления в федеральных нормативных актах правовых норм, локального нормотворчества, широко применяемых на практике. Локальное регулирование является подзаконным и носит дополнительный, вторичный характер, но играет существенную роль в обеспечении трудовых прав работников. Подзаконность локальных правовых актов и норм предполагает: соответствие их содержания положениям федеральных и региональных законов, иных правовых актов, принятых на этих уровнях регулирования; соблюдение требуемого порядка принятия (издания) локальных актов или норм; правильное определение пределов локального нормотворчества. Среди источников трудового и трудового процедурно процессуального права важная роль принадлежит локальным нормативно-правовым актам. К ним относятся: устав предприятия; положение о филиале; положение о представительстве; структурном подразделении; коллективный договор; соглашение; правила внутреннего трудового распорядка, положения об оплате труда; должностное положения и инструкции; документы, регламентирующие определенные действия представителей работодателя и администрации. Они приобретают юридическую силу при наличии двух условий: 1) приняты в установленном законом или иным федеральным нормативным актом порядке; 2) имеется общая норма, которая предоставляет право либо уполномочивает субъектов локального правотворчества на принятие того или иного акта, или отсутствует общая норма, запрещающая издание локального нормативно-правового акта. Эти акты должны отвечать следующим требованиям: не ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором или соглашением; отражать специфику производства, характер и профиль деятельности предприятия, учреждения, организации и учитывать их экономические возможности; не противоречить общим нормам трудового и трудового процедурно-процессуального права. 1.По сфере действия локальные нормативно-правовые акты делятся на применяемые: в пределах предприятия в целом; в филиалах, представительствах; в отдельных структурных подразделениях; в различного рода органах, создаваемых на предприятии, в трудовых коллективах разных уровней.
2. По кругу субъектов их можно разделить на общие (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка) и специальные (положение о премировании отдельных работников, о предоставлении льгот лицам, обучающимся без отрыва от производства, и т.д.). Первые распространяются на всех или на большинство рабочих и служащих предприятия, вторые - на определенную их часть, выделяемую по различным основаниям: пол, возраст, условия, формы организации труда, выполняемая работа.
Применительно к субъектам, участвующим в разработке и принятии локальных актов, последние можно классифицировать на принимаемые: непосредственно работниками на общем собрании (конференции); единолично работодателем (постановление о стимулирующих выплатах, должностные инструкции); работодателем с участием представительного органа работников; представителями работодателя и работников.
Локальные нормативно-правовые акты относятся к категории подзаконных источников права, стоящих на низшем уровне юридической иерархии. Они имеют ограниченную сферу действия и не должны противоречить законам и подзаконным актам. Эта разновидность источников трудового права связана, как правило, с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организациях между работодателем (администрацией предприятия, предпринимателем) и наемными работниками. С переходом на рыночные экономические отношения коллективный договор, соглашения по охране труда и другие акты совместного нормотворчества постепенно приобретают ведущее значение в количественном и качественном (содержательном) отношениях. К локальным нормативным актам относятся также приказы работодателя и администрации организаций, принятые в пределах их компетенции.
Работодатели, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.
В случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа).
Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников.
Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 Трудового кодекса РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения.
Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Если такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, то они не подлежат применению.
Дидактическая единица
Тест № 1. Система источников трудового права включает:
1) федеральные нормативные правовые акты;
2) постановления Пленума Верховного Суда РФ;
3) нормативные правовые акты субъектов РФ;
4) акты органов местного самоуправления;
5) локальные нормативные акты;
6) трудовые договоры;
7) трудовые обычаи.
Тест № 2. Трудовое законодательство в соответствии Конституцией РФ относится:
1) к исключительной компетенции РФ;
2) к исключительной компетенции субъектов РФ;
3) к совместной компетенции РФ и субъектов РФ;
4) к совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Тест № 3. Специальными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, являются:
1) Закон РФ «О занятости населения в РФ»;
2) Закон РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»;
3) Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ»;
4) Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»;
5) Указ Президента РФ «Об ответственности за нарушение трудовых прав граждан»;
6) Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей;
7) Закон «О федеральных государственных унитарных предприятиях».
Тест № 4. Поступление на государственную гражданскую службу осуществляется на основании:
1) назначения на должность;
2) утверждения в должности;
3) по результатам конкурса;
4) заключенного служебного контракта.
Тест № 5. Статья 258 Трудового кодекса РФ, запрещающая направление в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни беременных женщин, представляет собой:
1) норму-принцип;
2) норму-дефиницию;
3) норму-льготу.
Тест № 6. Статья 289 Трудового кодекса РФ, содержащая запрет на установление испытания при приеме на работу на срок до двух месяцев, представляет собой:
1) норму-принцип;
2) норму-дефиницию;
3) норму-приспособление;
4) норму-изъятие.
Тест № 7. Статья 273 Трудового кодекса РФ, закрепляющая, что руководитель организации – это физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа, представляет собой:
1) норму-приспособление;
2) норму-изъятие;
3) норму-льготу;
4) норму-принцип;
5) норму-дефиницию.
Тест № 8. Гражданский служащий после увольнения не вправе выполнять работу на условиях граждански правового договора в течение _______, если отдельные функции входили в его должностные обязанности:
1) одного года;
2) двух лет;
3) без ограничения срока;
4) до выхода на пенсию.
Тест № 9. Конфликт интересов – это:
1) индивидуальный служебный спор;
2) неурегулированные разногласия с представителем нанимателя;
3) личная заинтересованность.
Тест № 10. Использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего для определения его платежеспособности:
1) не допускается;
2) допускается;
3) допускается только для сбора пожертвований.
Тест № 11. Статья 30 Конституции РФ закрепляет:
1) принцип свободы труда;
3) право на защиту от безработицы;
4) право на образование;
5) право на судебную защиту.
Тест № 12. Статья 32 Конституции РФ закрепляет:
1) принцип свободы труда;
2) право на создание профессиональных союзов;
3) право на равный доступ к государственной службе;
4) право на защиту от безработицы;
5) право на охрану здоровья;
6) право на образование.
Тест № 13. Статья 37 Конституции РФ провозглашает:
1) труд свободен;
2) право на защиту от безработицы;
3) право на отдых;
4) право создания профессиональных союзов;
5) право на профессиональную подготовку и переподготовку;
6) право на вознаграждение;
7) право на трудовые споры.
Тест № 14. В соответствии с ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям:
1) безопасности и гигиены;
2) техники безопасности;
3) производственной санитарии.
Тест № 15. В соответствии с ч. 3 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом:
1) минимального размера оплаты труда;
2) прожиточного минимума;
3) достойной оплаты труда.
Тест № 16. По общему правилу Трудовой кодекс РФ применяется к правоотношениям, возникшим:
1) до введения его в действие;
2) после введения его в действие;
Тест № 17 . Если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается:
1) этот нерабочий день;
2) ближайший следующий за ним рабочий день;
3) ближайший следующий за ним выходной день;
4) последний день текущего месяца.
Тест № 18. Течение сроков, с которыми Трудовой кодекс РФ связывает прекращение трудовых прав и обязанностей, начинается:
1) в тот же день, когда имело место окончание трудовых отношений;
2) на следующий день после календарной даты, которой определено окончание трудовых отношений;,
3) через два дня после календарной даты, которой определено окончание трудовых отношений;
4) через три дня после календарной даты, которой определено окончание трудовых отношений.
Тест № 19. Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» распространяет свое действие на территории:
1) Российской Федерации;
2) Украины;
3) подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
4) Киевской области Украины.
Тест № 20. Генеральное соглашение распространяется на территории:
1) Российской Федерации;
2)Центрального федерального округа;
3) г. Москвы;
4) Центрального административного округа г. Москвы.
Тест № 21. Форма выражения государственной воли, направленная на регулирование трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений, – это источник трудового права в _________ смысле:
1) материальном;
2) культурном;
3) юридическом;
4) экономическом.
Тест № 22. Источником трудового права России может выступать:
1) правовой обычай;
2) юридический прецедент;
3) нормативный акт.
Тест № 23. Комплексными источниками трудового права являются:
1) Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»;
2) Федеральный закон «О производственных кооперативах»;
3) Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации».
Тест № 24. Постановления Правительства РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить:
1) Трудовому кодексу РФ;
3) указам Президента РФ;
4) нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
5) законам субъектов РФ.
Тест № 25. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить:
1) Трудовому кодексу РФ;
2) иным федеральным законам;
3) указам Президента РФ;
4)постановлениям Правительства РФ;
5) нормативным правовым актам субъектов РФ;
6) локальным нормативным актам.
Тест № 26. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» содержит особенности регулирования условий труда государственных служащих, касающиеся:
1) обеспечения занятости и трудоустройства;
2) трудового договора;
3) рабочего времени и времени отдыха;
4) оплаты труда;
5) дисциплины труда;
6) материальной ответственности сторон трудового отношения.
Тест № 27. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» содержит особенности регулирования условий труда, касающихся:
1) рабочего времени и времени отдыха;
2) оплаты труда;
3) гарантий и компенсаций;
4) дисциплины труда;
5) материальной ответственности сторон трудового договора.
Тест № 28. Принудительный труд – это:
1) выполнение нерегулярной оплачиваемой работы;
2) выполнение сверхурочной работы;
3) выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания;
4) выполнение работы в нерабочие праздничные дни.
Не стоит забывать, что важнейшим условием развития государственно-организованного общества будет правовое регулирование. Под правовым регулированием в юридической литературе понимается целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью системы правовых (юридических) средств.
Несмотря на значимость указанной категории как для развития правовой науки, так и для юридической практики, она не получила достаточного развития в правоведении. Правда, в середине 60-х гг. к ней проявился повышенный интерес среди ученых, опубликовавших ряд работ по проблеме.
При этом в последующем эта проблема была забыта и даже
устранена из учебных вузовских программ. Вместе с тем, она имеет важное
значение для развития общественных отношений во всех сферах общественной жизни.
Это комплексное, системное образование (не случайно в науке широкое распространение
получил термин "механизм правового регулирования"), включающее самый
широкий комплекс правовых средств (нормы права, правовые отношения, акты
реализации, правоприменительные акты и т.д.) Правовые явления, при помощи
кᴏᴛᴏᴩых осуществляется правовое регулирование, образуют целостную систему,
действуют не изолированно, а в комплексе, составляя механизм правового
регулирования.
Стоит отметить, что основными элементами ϶ᴛᴏго механизма будут нормы права,
правовые отношения, акты реализации, правоприменительные и интерпретационные
акты. В юридической науке, как теоретической, так и отраслевой, имеется немало
работ, посвященных анализу указанных элементов, рассмотрены они и в учебниках
по ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей отрасли права. При этом получить полное представление об их роли,
особенностях, принципах можно исключительно при анализе в единстве, действии в рамках правового
регулирования.
Изменившиеся общественные отношения потребовали принципиально иного подхода к правовому регулированию, изменения средств, приемов, методов, способов и типов правового регулирования. Это не могло не сказаться и на отношении к идее правового регулирования. Появился ряд работ, по-иному, нетрадиционно рассматривающий отдельные элементы и сам процесс правового регулирования. Сейчас становится очевидным, что нынешний уровень научно-теоретических и практических знаний о различных элементах механизма правового регулирования, их оптимальном выражении и формально-юридическом закреплении будет недостаточным для обеспечения эффективного правового регулирования в изменившихся современных условиях и требует дополнительной специальной разработки.
Правовое регулирование – сложная система, включающая целый ряд подсистем более низкого порядка. Среди них большое значение отводится системе локального регулирования. Локальное регулирование – одна из разновидностей (форм) правового регулирования. Как известно, в науке и практике различают два вида правового регулирования (как и любого социального регулирования вообще) – нормативное и индивидуальное (казуальное) Казуальное регулирование – ϶ᴛᴏ осуществляемое на базе норм права воздействие на конкретных субъектов права путем установления применительно к ним определенных по содержанию субъективных прав и юридических обязанностей. Стоит заметить, что оно призвано конкретизировать общие положения норм права по отношению к конкретным обстоятельствам. Как правило, оно осуществляется в рамках конкретных правоотношений и по ϲʙᴏему характеру будет поднормативным (т.е. вытекающим из норм права и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим нормативным предписаниям)
Основным же определяющим средством правового регулирования будут нормы. Именно нормативное регулирование составляет основу, сердцевину правового регулирования. Это регулирование выражается в установлении государством правил поведения, адресованных индивидуально неопределенному кругу лиц и рассчитанных на исполнение при определенных жизненных обстоятельствах (опять же закрепленных нормативно в гипотезе юридической нормы) Следовательно, именно нормы определяют все стороны и аспекты правового регулирования, в том числе и индивидуальное правовое регулирование. Это обстоятельство позволило отдельным авторам и в индивидуальном регулировании видеть нормативный характер. Вот к примеру, Т.В. Кашанина выдвинула положение, согласно кᴏᴛᴏᴩому "в процессе индивидуального регулирования вырабатываются индивидуальные нормы, или "микронормы". Это правила поведения, сформулированные конкретным субъектом права, выражающие его собственную волю, пригодные для регулирования отношений (участником кᴏᴛᴏᴩых он будет), ᴏᴛʜᴏϲᴙщиеся к сфере правового регулирования и охраняемые силой государственного принуждения".
Подобное положение вызывает категорические возражения, т.к. при ϶ᴛᴏм теряется особенность правовой нормы (как и права в целом) – ее нормативность, общий, неперсонифицированный характер. Отметим, что теряется и смысл нормативного и индивидуального регулирования, превращая последнее в разновидность нормативного регулирования.
Неслучайно автору не удалось достаточно убедительно аргументировать ϲʙᴏю позицию. Так, Т.В. Кашанина утверждает, что "всеобщность индивидуальной нормы носит не юридический (т.е. обязательный) характер, а, скорее, моральный, и по϶ᴛᴏму, хотя индивидуальная норма обязательна, не всегда имеются твердые гарантии ее неукоснительного соблюдения". Следовательно, как утверждает автор и “индивидуальной норме ϲʙᴏйственна нормативность, но последняя не абсолютна".
Подобная трактовка не только юридически небезупречна, но и оказывает медвежью услугу правоприменительной практике и реализации права. Стоит сказать - получается, что каждый субъект будет ощущать себя творцом "права", заниматься ϲʙᴏего рода правотворчеством, хоть и специфическим. Вряд ли такое положение способствует эффективности правового регулирования. Отметим тот факт - что в современной России и так существует достаточно большое количество правотворческих субъектов, обилие кᴏᴛᴏᴩых усложняет законодательство, приводит к противоречиям, дублированию, пробелам. Отметим, что тем более, что анализ юридической практики показывает, что в ней происходит не "свертывание" индивидуальной регламентации (ее "нормативация"), а, напротив, вырабатываются многочисленные новые, самые разнообразные средства правового регулирования. Так, в сфере хозяйственных отношений к числу ненормативных (индивидуальных) юридических средств ᴏᴛʜᴏϲᴙт не только договор, но и недоговорные обязательства, меры ответственности, оперативного воздействия и др.
С другой стороны, в литературе предпринимались попытки трактовать отдельные элементы нормативной регламентации как индивидуальное регулирование. Следовательно, и индивидуальное, и нормативное регулирование – два самостоятельных вида правового регулирования при определяющей роли нормативного.
Нормативное правовое регулирование – достаточно сложное явление со множеством форм, особенностей и проявлений. Кстати, эта сложность предопределяется сложностью общественных отношений, требующих различного характера регулирования. Отметим тот факт - что в современной России эта сложность усугубляется многообразием субъектов и сфер правотворчества. Так, даже Конституция РФ рассматривает как самостоятельные федеральное централизованное регулирование и собственное правовое регулирование субъектов федерации. На практике пышным цветом расцветает ведомственное правотворчество (правовое регулирование) Различают законодательное и подзаконное правовое регулирование. В результате система законодательства как база правового регулирования представляет собой "слоеный пирог", состоящий из самостоятельных, порою несовместимых между собою частей.
Прежде всего, противоречия пробудут уже в рамках федерального правового регулирования. Президент, правительство нередко издают акты, противоречащие федеральным законам, порой вмешиваются в сферу законодательной регламентации. Руководители министерств и ведомств ϲʙᴏими актами иногда "подправляют" законодательство, внося в него существенные изменения.
Не достигнуто единство и между федеральным правовым регулированием и собственным правовым регулированием субъектов федерации. Как известно, нормативные акты делятся на законы и подзаконные акты. В основе такого деления лежит принцип верховенства закона. При этом российская правовая система знает не только законодательство Федерации. Законы, согласно Конституции РФ и Уставам областей, принимаются и субъектами федерации, в т.ч. и областными представительными органами. В случае если учесть, что законы (даже областные) обладают высшей юридической силой, а, например, указы Президента или постановления Правительства – подзаконны, то неизбежны противоречия между ними. Практика показывает, что областные и республиканские законы противоречат не только федеральным законам, но, чаще всего, актам Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти.
Согласно Конституции РФ самостоятельный блок правового регулирования составляет муниципальное самоуправление. Принимаемые органами местного самоуправления, не входящими в систему государственного механизма, нормативные акты включаются в единую систему нормативных правовых актов. При этом поскольку компетенция местного самоуправления и государственного регулирования разграничена недостаточно четко, а муниципальные органы по-прежнему осуществляют те же функции, что и их предшественники – местные советы, их акты часто противоречат актам как субъектов федерации, так и федеральных органов.
Наконец, еще один слой правового регулирования – локальное правовое регулирование. Локальное регулирование – производное от централизованного, осуществляемое с помощью локальных правовых норм, кᴏᴛᴏᴩые применяются в рамках предприятий субъектами, выполняющими управленческие функции, и направленное на самоорганизацию и саморегуляцию трудовым коллективом общественных отношений, складывающихся в рамках данного предприятия.
Основой локального правового регулирования будут локальные правовые нормы. Локальные нормы – ϶ᴛᴏ специфическая разновидность правовых норм, вытекающая из особенностей локального нормативного регулирования. По϶ᴛᴏму они обладают рядом признаков, отличающих их от государственно-правовых норм общенормативного характера. Вместе с тем, ϶ᴛᴏ именно правовые нормы.
Авторы, анализирующие локальные нормы, не пришли к общему мнению об их природе и особенностях. Так, по мнению Р.И. Кондратьева, локальная норма, во-первых, как бы синтезирует волю государства и организации; во-вторых, принимается на предприятии и действует в его пределах; в-третьих, конкретизирует общую норму применительно к специфике данного предприятия. Примерно те же признаки отмечает и В.К. Самигуллин. По его мнению, данные нормы исходят в конечном счете от государства; гарантированы его принудительной силой; действуют на территории только конкретного предприятия; не имеют по϶ᴛᴏму той степени общности, кᴏᴛᴏᴩая ϲʙᴏйственна нормам общегосударственным (централизованным)
Достижения юридической науки в рассматриваемой сфере развила дальше Л.И. Антонова, кᴏᴛᴏᴩая в ϲʙᴏей работе дала более обобщенную характеристику локальных правовых норм. Эти нормы принимаются на предприятии и действуют в его пределах:
– субъектом их принятия будет администрация либо трудовой коллектив;
– они имеют дополнительный характер к нормам общегосударственным;
– ϲʙᴏим предметом они имеют трудовые либо организационно-управлен-ческие отношения.
С указанными характеристиками можно согласиться, но с одной оговоркой. Вряд ли можно говорить, что локальные нормы действуют в пределах предприятия. В отличие от иных правовых норм, действующих во времени, в пространстве и по кругу лиц, локальные нормы действуют исключительно по кругу лиц. Конечно, нормы локального характера, как и общие нормы, не персонифицированы. При этом субъект локальной нормы всегда количественно определен: ϶ᴛᴏ коллектив наемных работников, определенных штатным расписанием, члены товарищества или акционерного общества. При этом нельзя сказать, что они действуют только на работников предприятия, учреждения, организации. В условиях разнообразных форм собственности такой вывод не вполне правилен. К примеру, в состав открытого акционерного общества включается любой гражданин, имеющий акции предприятия. Даже не выполняя работы и являясь только акционером, он обязан подчиняться локальным нормам предприятия, изложенным в Уставе. То есть решающее значение имеет членство в коллективе, а не выполняемые трудовые функции.
По содержанию локальные нормы выражают не волю государства (всего общества), а исключительно волю коллектива конкретного объединения, его членов. В советском праве в данных актах выражалась не столько воля объединения, сколько воля государства. Дело в том, что, начиная с 20-х гг., развитие права шло по пути жесткой регламентации всех общественных отношений из центра. Правовое регулирование осуществлялось по разрешительному типу, основанному на принципе "все, что не разрешено – запрещено". По϶ᴛᴏму возможности локального нормотворчества были жестко регламентированы нормативными правовыми актами. По сути, локальные акты исключительно дублировали акты государственные. В последние годы характер регулирования сменился. В правовом регулировании начал все больше проявляться общедозволительный тип регулирования. В условиях, когда "разрешено все, что не запрещено", трудовые коллективы получают большую возможность выразить ϲʙᴏю волю в локальных актах. Причем волеизъявление в них основано не на единовластном начале, а на компромиссе, согласовании. В локальном акте закрепляется согласованная воля управляющих и работников. При ϶ᴛᴏм, однако, они не теряют правового характера, так как не могут противоречить закону, общим нормам законодательства, общеправовым принципам. Законодатель определяет общее направление и границы локального регулирования, правотворческую процедуру. Так, ч. 2 ст. 5 КЗОТ РФ закрепляет, что дополнительные льготы для работников могут устанавливаться предприятием только за счет собственных средств. Так же точно в нормативных правовых актах определяются границы компетенции всех органов предприятия, в т.ч. и общего собрания. Наконец, локальные нормы обеспечиваются государственным принуждением.
Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что локальные нормы будут разновидностью правовых норм, а локальное регулирование – элемент единой правовой системы, единого правового регулирования, по϶ᴛᴏму ему должны быть присущи основные правовые принципы: законность, верховенство закона и конституции, государственная гарантированность, гуманизм, справедливость, научность. Вместе с тем, для него характерны учет особенностей коллектива, компромисс интересов работодателя и коллектива.
В юридической литературе локальные нормы трудового права рассматривались как нормы корпоративные. Безусловно, регулируя отношения внутри коллектива, они имеют корпоративный характер. При этом в науке принято под корпоративными нормами понимать неправовые социальные нормы, действующие в пределах конкретной организации, распространяющиеся на ее членов и обеспечивающиеся мерами общественного воздействия. Локальные же нормы – нормы правовые, отличающиеся принципиально от норм, закрепленных в уставе общественных организаций, иных объединений граждан.
В социалистическом обществе локальное правовое регулирование (как и децентрализованное регулирование вообще) имело ограниченное значение. В целом, трудовые отношения регулировались централизованно в нормативных правовых актах. КЗОТ четко регламентировал режим труда и отдыха, трудовую дисциплину, характер оплаты труда и т.д. На предприятиях имелось исключительно небольшое количество локальных правовых актов: коллективный трудовой договор, график отпусков, правила внутреннего трудового распорядка. Отметим тот факт - что в современный период в условиях разнообразия форм собственности и форм предпринимательства неизбежно децентрализованное правовое регулирование трудовых отношений. Собственник предприятия, члены акционерного общества сами определяют характер отношений, причем не только в процессе труда. Локальное регулирование стало применяться не только в трудовых, но и в финансовых, административных, имущественных отношениях и т.д. Государственное воздействие здесь базируется на презумпции компетентности организаций на издание нормативных положений. Социальная значимость локального регулирования состоит в гармонизации интересов общества и отдельных социальных образований, какими будут коллективы организаций. Стоит заметить, что оно призвано децентрализовать правовое регулирование на уровне коллектива, организации, нейтрализовать издержки централизованного (нормативного) регулирования, не учитывающего местные особенности, имеющиеся у коллектива резервы. При ϶ᴛᴏм нормативные новации должны обеспечивать интересы работника, отдельного человека. В локальных нормах могут быть только нормы, улучшающие положение работника, а не ухудшающие его в соотношении с нормативными актами государства.
Так, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 5 КЗОТ РФ, а также на базе анализа иных нормативных актов, можно сказать, что на предприятиях могут устанавливаться дополнительные гарантии защиты трудовых прав работников. К примеру, арендное предприятие и акционерное общество, самостоятельно определяя порядок найма и увольнения работников, могут устанавливать дополнительный "барьер" для администрации, выработав локальную норму, обязывающую администрацию перед увольнением работника обращаться за согласием на его увольнение не только в профсоюзный орган, но и непосредственно в трудовой коллектив, где он трудится.
При этом следует учесть, что организации будут не изолированной, а неотъемлемой частью единой социальной государственно-организованной структуры. По϶ᴛᴏму локальное регулирование – регулирование правовое, оно основывается на государственно-властных началах, заложенных в общегосударственных нормах права. Локальное регулирование по-прежнему остается регулированием вторичным, делегированным. Локальные нормы предприятий в основе ϲʙᴏей имеют субсидиарный характер по отношению к общегосударственным. Хотя в государственных и негосударственных предприятиях ϶ᴛᴏ соотношение различно.
Отметим тот факт - что в современных условиях негосударственные предприятия в ϲʙᴏих локальных актах закрепляют нормы, не предусмотренные законодательством. Причем нередко принимаются нормы, ухудшающие положение работника по сравнению с нормативно закрепленными. Это касается не только характера труда и его оплаты, но и санкций. В некᴏᴛᴏᴩых актах закрепляются, например, штрафные санкции за нарушение трудовой дисциплины, денежные вычеты и т.д., что не предусмотрено КЗОТ РФ.
В целом же в современных условиях демократизации общества наблюдается явная тенденция повышения роли и расширения сферы локального регулирования. Но ϶ᴛᴏ, в ϲʙᴏю очередь, влечет за собой совершенствование методов, способов, приемов, направленных на повышение его эффективности и научной обоснованности.
Шамсумова Э.Ф., кандидат юридических наук
Уральский юридический институт МВД России
Согласно ст. 5 Трудового Кодекса Российской Федерации трудовые (далее - ТК РФ) и другие непосредственно связанные с ними отношения регулируются трудовым законодательством, включая законодательство об охране труда, а также коллективными договорами, соглашениями, нормативно-правовыми и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Трудовое законодательство не содержит определения локальных нормативных актов (далее - локальные акты). Однако, исходя из смысла ст. ст. 5, 8 ТК РФ, под ними понимаются внутренние нормативные документы организации.
Вопрос о локальных нормативных актах (их понятии, функциях, содержании и значении в правовом регулировании условий труда) сегодня, особенно с принятием ТК РФ, приобретает не столько теоретическое, сколько практическое значение.
Следует отметить, что ТК РФ восполнил пробел в трудовом законодательстве. В частности, в него включена ст. 8, специально посвященная локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, принимаемым работодателем в установленном законом порядке.
Термин “локальные нормативные акты” охватывает своим содержанием разнообразные нормативные акты. Общим качеством, объединяющим все локальные акты, регулирующие трудовые отношения (включая условия труда), является их внутрикорпоративный характер, который наделяет их чертами обязательности только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации 1 .
Прежде чем анализировать содержание локальных правовых нормативных актов, регулирующих условия труда работников, необходимо рассмотреть юридические особенности локальных норм, дать определение понятия локальных норм трудового права, определить их функции применительно к современным условиям хозяйствования организаций.
Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, занимают низшую ступень в иерархии источников трудового права. 2
В современной российской теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности. Следовательно, локальные нормативные акты - это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь организаций, например, правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положение об оплате труда, положение об аттестации работников и др. 3
Локальные акты утверждаются работодателями (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) в пределах их компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ч. 1 ст. 8 ТК РФ). 4 Такими актами регулируются отдельные виды правоотношений. В некоторых случаях необходимость утверждения локальных актов прямо предусмотрена ТК РФ. Например, согласно ст. 87 ТК РФ порядок хранения и использования персональных данных работников устанавливается работодателем с соблюдением требований ТК РФ и иных федеральных законов. Из этой нормы следует, что для соблюдения порядка хранения и использования таких данных работодателю необходимо принять соответствующий локальный акт и ознакомить с ним работников под роспись.
Законодательство не предусматривает унифицированных форм для принятия локальных актов. Исключение составляют штатное расписание (форма N Т-3) и график отпусков (форма N Т-7), формы для которых утверждены Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты". 5 Формы остальных локальных актов работодатель определяет самостоятельно. Это могут быть инструкции, методики, положения, правила, стандарты и др.
В соответствии со статьей 8 ТК РФ, нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного данным Кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения.
Верховный суд рассмотрел в судебном заседании в порядке надзора гражданское дело по иску Трубникова Ю.Н. к ОАО "Новоалтайский завод железобетонных изделий им. Иванова Г.С." о взыскании заработной платы, денежной компенсации за задержку выплаты заработной платы и возмещении морального вреда по надзорной жалобе Трубникова Ю.Н. на решение Новоалтайского городского суда Алтайского края от 11 марта 2009 г. и определил, что приказ генерального директора ОАО "Новоалтайский завод железобетонных изделий им. Иванова Г.С." об установлении неполной рабочей недели, являющийся локальным нормативным актом, не подлежал применению, поскольку он ухудшал положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и был принят с нарушением статьи 8 ТК. 6
Под источниками трудового права обычно понимаются способы выражения права в нормах, регулирующих общественно-трудовые отношения. Специфика системы источников трудового права обусловлена историей развития трудового законодательства и особенностями российской правовой системы.
ТК РФ содержит в статье 5 систему нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения. Акты трудового законодательства находятся в определенной взаимосвязи, обладают единством и отражают особенности, вызванные спецификой применения труда отдельных категорий работников, отдельных отраслей и определенных климатических условий, в которых осуществляется труд. 7
К источникам трудового права относятся нормативные акты, прежде всего Конституция Российской Федерации, акты субъектов федерации, органов местного самоуправления, локальные нормативные.
Роль локального регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений в современный период обусловлена его характеристикой как вспомогательного регулятора. Это проявляется главным образом в том, что локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не могут применяться без учета государственных стандартов.
Тесная связь между централизованными актами трудового законодательства и локальными нормативными актами, необходимость их одновременного учета, как при их установлении, так и применении является одной из особенностей правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в России.
В соответствии с этим в механизме правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений локальные нормативные акты выполняют важнейшую функцию - конкретизация (детализация) правовых норм, содержащихся в трудовом законодательстве. Функция конкретизации (детализации) выполнения общих норм трудового законодательства регулируется правовыми предписаниями, содержащимися в локальных актах.
Конкретизирующее значение локального нормативного акта зависит от наличия в нем соответствующих предписаний. При этом конкретизирующая норма может применяться лишь совместно с общей нормой права. Образуется определенная зависимость правовых предписаний: одни устанавливают общее правило, другие развивают отдельные детали правового регулирования.
Конкретизация общих норм в процессе локального нормативного регулирования трудовых отношений и сегодня остается своего рода продолжением сложившихся традиций, тем более что значительную часть актов локального нормотворчества ныне составляют такие социально-партнерские соглашения на уровне организации, как коллективные договоры. 8
Особую роль в системе источников трудового права играет Трудовой кодекс РФ. Среди источников трудового права особую роль играют локальные нормативные акты. В последнее время возрастает роль локального регулирования трудовых отношений с помощью коллективных договоров, правил внутреннего трудового распорядка.
Локальные нормативные акты или внутренние нормативные документы являются неотъемлемой частью российского законодательства. Они могут в одних случаях восполнять пробелы законодательства, устанавливая внутренние процедуры (регламенты, положения и др.), не обозначенные в нормативных правовых актах; в других - обеспечивать только исполнение норм вышестоящих нормативных правовых актов, не дополняя их; в третьих - детально конкретизировать те или иные правовые нормы путем разработки рекомендаций и правил по применению нормативных правовых актов.
В ТК РФ существует положение, аналог которого следовало бы закрепить в других отраслях законодательства: локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, признаются недействительными.
Правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом. 9
В частности, ХабриеваТ.Я. на Третьей международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов отметила, что под правовым мониторингом следует понимать комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения и, кроме разработки системы типовых показателей реализации законов, методики анализа и оценки правовых ситуаций в стране, регионе, социальной группе, необходима такая система и для категории физических или юридических лиц. Также необходима система механизмов проведения публичных обсуждений состояния и тенденций развития правоприменительной практики 10 .
Трудовое законодательство содержит достаточно большое количество нормативных актов, дифференцирующих условия труда по объективным и субъективным критериям.
Ряд норм трудового законодательства, в том числе ТК РФ, имеет официальное толкование, сформированное судебными органами и органами исполнительной власти в пределах, предоставленных им полномочий.
Понятия «дифференциации в сфере трудового права» и «дискриминации». Чаще всего дискриминирующие нормы содержатся в локальных актах работодателя, в случае попытки урегулировать или конкретизировать те или иные правоотношения, например, прием на работу, условия оплаты труда.
В условиях перехода к рыночной организации труда резко возрастает роль локального правового регулирования трудовых отношений - это самостоятельная форма реализации законов и иных нормативных правовых актов. В отличие от других форм предполагает осуществление нормотворческих функций работодателем самостоятельно либо с учетом мнения представительного органа работников и связана с принятием таких нормативных правовых актов, которые действуют только на предприятии, в учреждении, организации.
Использование данного метода регулирования позволяет, с одной стороны, работодателю оперативно принимать внутренние акты, направленные на обеспечение реализации внешних нормативных правовых актов, а с другой - дает возможность работникам через выборные представительные органы участвовать в управлении.
Локальные нормативно-правовые акты, принятые на предприятии, определяют его особый внутренний правопорядок. Они ближе к опосредуемым общественным отношениям, чем централизованные, быстрее улавливают их динамику, более полно учитывают особенности и специфику регулирования применительно к конкретной организации.
Взаимодействие централизованного и локального правового регулирования осуществляется по следующим направлениям:
1. Признание за работодателями и представителями работников прав и обязанностей на локальное нормотворчество. Статья 8 Трудового кодекса в систему трудового законодательства включает и локальные акты, содержащие нормы трудового права.
Пределы локального правового регулирования устанавливаются государством путем издания государственными органами:
а) управомочивающих норм, которыми работодателю и представителю работников предоставляется возможность принимать по многим вопросам «свои» правовые установления.
Происходит это с использованием таких терминов, как «могут устанавливаться», «допускается», «имеет право» и т.д.
Так, в коллективном договоре, с учетом финансового экономического положения работодателя, могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с закрепленными в законах, иных нормативных актах, соглашениях; перечень должностей работников с ненормированным рабочим днем определяется коллективным договором, соглашением или правилами внутреннего трудового распорядка; работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, по просьбе работника, его непосредственного руководителя или представительного органа работников и т.п.;
б) норм, которые предписывают работодателю издать или принять локальный нормативный акт самостоятельно, но с соблюдением соответствующих процедур (очередность предоставления оплачиваемых отпусков должна определяться ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утвержденным работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации);
в) норм, содержащих запреты и ограничения в сфере локального регулирования и определяющих область централизованного правового регулирования (тарифная система оплаты труда работников предприятий, финансируемых из бюджета всех уровней, устанавливается на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, утверждаемой в порядке, установленном федеральным законом; не допускается закрепление в коллективных договорах или индивидуальных трудовых договорах условий труда инвалидов (оплата труда, режим рабочего времени и времени отдыха, продолжительность ежегодного и дополнительного оплачиваемых отпусков и др.), ухудшающих их положение по сравнению с другими работниками).
2. Закрепления за работодателем и представительными органами работников обязанностей по осуществлению локального правового регулирования отдельных трудовых отношений (по выплате заработной платы, установлению рабочего времени и времени отдыха и др.)- Например, заработная плата работников не бюджетной сферы должна устанавливаться коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами; порядок введения суммированного учета рабочего времени - правилами внутреннего трудового распорядка.
3. Официального признания локальных нормативных актов правовой основой для решения дел в суде.
4. Установления на федеральном уровне минимума правовых гарантий (минимальной заработной платы, минимальной продолжительности отпуска), который не может снижаться в локальном порядке; определения желательного варианта правового регулирования отдельных видов трудовых отношений посредством выработки соответствующих рекомендаций или примерных типовых правовых актов (заключение трудовых договоров, связанных с допуском к государственной тайне, договоров о полной материальной ответственности, формирование представительных органов работников и т.д.).
5. Установления процедуры разработки и принятия локальных правовых актов.
6. Юридического обеспечения прав работодателей и работников в области локального регулирования.
7. Закрепления в федеральных нормативных актах правовых норм, локального нормотворчества, широко применяемых на практике.
Анализ взаимодействия централизованного и локального регулирования свидетельствует о том, что последнее является подзаконным и носит дополнительный, вторичный характер, но играет существенную роль в обеспечении трудовых прав работников.
Подзаконность локальных правовых актов и норм предполагает:
Соответствие их содержания положениям федеральных и региональных законов, иных правовых актов, принятых на этих уровнях регулирования;
Соблюдение требуемого порядка принятия (издания) локальных актов или норм;
Правильное определение пределов локального нормотворчества.
Государственное регулирование процедуры разработки и принятия локальных нормативных актов трудового и трудового процедурно-процессуального права включает: определение сферы их действия, порядка принятия наиболее важных (коллективных договоров, правил внутреннего трудового распорядка) и разрешения возникающих разногласий; соответствующей регистрации некоторых из них.
В современных условиях роль локального регулирования трудовых и смежных с ними отношений резко возрастает. Эта потребность нашла отражение в ТК РФ, который значительно расширил пределы договорного и локального правового регулирования; распространил их на все организации; усовершенствовал локальное регулирование отдельных видов трудовых отношений; предоставил работодателям широкие полномочия в этой области.
Итак, регулирование может осуществляться в рамках предприятия в целом, в филиале, представительстве, ином обособленном структурном подразделении. Оно осуществляется либо работодателем самостоятельно, либо с участием работников или их представительных органов и направлено на упорядочение правового регулирования трудовых отношений. Основное значение этого регулирования заключается в том, что оно предоставляет возможность работодателям и работникам самостоятельно вырабатывать правила поведения, объективно необходимые в конкретных условиях предприятия, побуждает конкретных субъектов правотворчества на локальном уровне к действиям.
В связи с изложенными правовыми аргументами, по-моему, трудно разделить и другой вывод Алиева А.М.: "Основная социальная ценность локального нормативного регулирования заключается в том, что оно... СПОСОБСТВУЕТ ПРЕОДОЛЕНИЮ ПРОТИВОРЕЧИЙ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ, связанных с динамичностью современных отношений, громоздкостью законодательства, имеющимися в нем коллизиями". 11